第一节 言官制度之源流及清代言官制度的变化

清代言官由六科给事中和十五道监察御史组成，也称科道官，统属都察院管辖。给事中一职存在已久，据文献记载，始于秦代：“给事中，秦官也。”[1]《文献通考·职官考四》称给事中“秦置，汉因之”。但秦汉时期给事中并非独立官职，而是大夫、博士、议郎的加官。《汉书》载：“给事中亦加官，所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应对，位次中常侍。”[2]《通典》也称给事中为“加官”，“所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应对，位次中常侍、侍中、黄门，无〈定〉员”。[3]加给事中者，是侍从君主左右以备顾问的近臣，与侍中、给事黄门侍郎等官的地位相近，不掌封驳之职，只是服务于内廷，“多名儒、国亲为之”。[4]或许因其身份高贵，更容易取得君主的信任和尊崇，因此才能得以掌左右顾问，平尚书奏事，议论得失，以至于后来得到了专掌封驳之职任。所以，《历代职官表》说：给事中“所掌在平尚书奏事，则后来封驳之任亦已权舆于此”。[5]

东汉以降，给事中制度经历了曲折发展。先是汉章帝废掉给事中，曹魏又重新设置，但仍为加官。直到晋代，给事中才成为有固定品级的正员。据《唐六典》记载：“晋氏无加官，亦无常员，隶散骑省，位次散骑常侍。《晋令》云：‘品第五，武冠，绛朝服。’”[6]可见晋代的给事中已非加官，是五品正员了。南北朝时期，给事中的品秩和执掌已确立。宋、齐之给事中“隶集书省，位次诸散骑下”，梁、陈之给事中“秩六百石，品第七”。[7]就其执掌来说，梁朝给事中掌“侍从左右，献纳得失，省诸奏闻文书，意异者随事为驳”。[8]由此观之，给事中掌封驳的职任，至少从梁就已开始。北朝情形有所不同，北魏虽有给事中官名，但是史料对其隶属、执掌等均语焉不详，北齐、北周则有明确记载：北齐集书省置给事中“六十员，从第六品上”，[9]其执掌为“掌讽议左右，从容献纳”。[10]北周改给事中为给事中士，隶属于天官府，“掌理六经及诸文志，给事于帝左右；其后，六官之外又别置给事中，曰四命”。[11]

隋唐以后，给事中制度发生了变化。隋以前，给事中多隶集书省，到隋代，隋炀帝“移吏部给事郎名为门下之职，位次黄门下，置员四人，从五品，省读奏案”。[12]此后，给事中便成为门下省的属官，其职权也由以前的侍从左右以备顾问、掌理经籍，转变为“省读奏章”了。唐代给事中职权与地位空前扩张，给事中不仅掌读署奏案，而且有权对自己认为不合宜的诏敕涂窜而封还，谓之“涂归”。[13]由于给事中既能封还皇帝失宜的诏令，又能驳正百司官吏有违误的章奏，因此也就逐渐演变成为谏官。

宋给事中分治六房，给事中升为门下后省长官，这种变化，对明代分设六科，自为一曹，实有重大影响。

明代创设了六科给事中制度。为加强中央集权，明太祖废除丞相，权分六部，提高部权。但是又担心部权提高过重而威胁皇权，于是又对应六部，在中央设六科给事中，加以牵制和监督。洪武六年（1373），分为吏、户、礼、兵、刑、工六科，每科二人。洪武二十四年（1391），“更定科员，每科都给事中一人，正八品；左右给事中二人，从八品；给事中共四十人，正九品”。[14]各科分设的给事中员数，“吏科四人，户科八人，礼科六人，兵科十人，刑科八人，工科四人”。[15]建文帝对六科官员的品秩和设官都进行了调整，升都给事中正七品，给事中从七品，不置左右给事中。成祖亦设，也是从七品，不久又“改六科，置于午门外直房莅事”。[16]自此历代遵依不改，遂永为定制。就职权而言，明代的给事中表面上延续了唐宋以来的“掌侍从、规谏、补缺、拾遗、稽察六部百司之事”，[17]但是其性质已经发生变化，纠弹职能强化，开始主稽查六部百司之事，朝政得失，百司贤佞。[18]这样，给事中由原来规谏天子和封驳旨谕的官吏，逐渐转向劾奏、纠弹百官的官吏。明代给事中职权的转变，也为清代监察制度的台谏合一的产生与完成奠定了基础。

清沿明制，仍按六部分科，“六科自为一署”，[19]为独立监察机构。清初，六科尚无定规，员额增减不一，并有汉军副理事官之设置。顺、康年间，对六科机构进行调整。顺治十八年（1661），各科设满汉都给事中各一员，满汉左右给事中各一员，汉给事中二员，裁去汉军副理事官。“康熙四年，每科满汉各留给事中一员，余悉裁。五年，改都给事中为掌印给事中，每科添设满汉官各一员。”[20]自此之后形成定制。雍正元年（1723），鉴于掌印给事中责任紧要，开始“交都察院公同简选保奏”。[21]又鉴于明季廷论纷嚣，给事中“无所隶属，益得恣情自肆”，[22]恐其结党攻讦，雍正帝下令“以六科内升外转，始隶都察院。凡城、仓、漕、盐，与御史并差，自是台省合而为一”。[23]

给事中的品级满汉不同，清初定满给事中为四品，康熙二年（1663）降为七品，六年（1667）又改为四品，过了三年，再改为七品。汉掌印给事中，初定为正七品，给事中为从七品。雍正七年（1729）谕令给事中无论是否掌印，“满汉俱定为正五品”。[24]清代给事中员额有定制，即六科掌印给事中和给事中满汉各12人，六科中每科设满汉掌印给事中各一人，满汉给事中各一人，分工细密，执掌有差。

御使之名最早见于《周礼》，《周礼·春官》中有“御史掌邦国、都鄙及万民之治令，以赞冢宰。凡治者受法令焉，掌赞书，凡数从政者”的记载，当时的御史是在君主左右负责起草文件、记事、管理文书档案等的官员。春秋战国时期，御史为诸侯王亲近之臣，掌记言记事，秦赵渑池之会，各命书其事，就是一例。

秦汉时期，御史官的种类增多，如中央有御史大夫、御史中丞、侍御史（或称柱下史）等官职，地方上秦有监御史，汉有刺史等。御史的职能也发生了变化，开始由记事转向监察。汉成帝把御史大夫改为大司空，分行丞相职务之后，御史中丞变为御史台的长官，“出外为御史台率，即今之御史大夫任也”。[25]于是，御史“始专纠察之任”，[26]完成了御史制度的一次重大变迁。

魏晋南北朝时期，监察制度多因袭两汉旧制，但御史的名称、机构多有变化，御史的监察权开始扩张。魏晋以来的御史办事机构御史台开始脱离少府的管辖，成为由皇帝直接掌握的独立的中央最高监察机构。

隋唐御史制度，“上承中国御史之遗绪，下启近代台院之先河，实为我国御史制度发展史上之转捩点”。[27]隋代的御史台不仅设官完备，地位也发生了变化，隋炀帝大业年间罢废“御史直宿禁中”[28]之旧制，从而使御史台正式脱离了与宫内的关系，先秦以来御史在宫内办公的惯例宣告结束，御史远离宫禁，不再有国君个人亲信的色彩。

唐代进一步完善了监察体制，御史台按职能分台院、殿院和察院。台院是御史台的基本组成部分，设侍御史若干人，执掌纠弹百官、推鞫狱讼。殿院设殿中侍御史若干人，主要职责是“掌殿庭供奉之仪式”、[29]巡视京城等。察院设监察御史若干人，“掌分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，整肃朝仪”。[30]唐以道为监察区，全国共分十道（后增为十五道），每道设监察御史一人（又称巡按使）。

宋代的御使制度承袭唐代，但有很大的变化：其一，御史大夫无正员，只为兼官；其二，御史中丞除正员外，多以他官兼权，而三院出外任风宪之职，各官多系兼任；其三，御史兼有言谏之责，而且有了专职的言谏御史，开台谏合一之先声。

元代御使的品级提高，在中央设御史台，置御史大夫、中丞、侍御史、治书御史、殿中侍御史、监察御史等，掌纠察百官善恶、政治得失。地方设行御史台，其下于各道置肃正廉访司，纠察所属地区官吏。元代御史台与唐宋时期有所不同的就是不再专设台院，只保留察院，把台院的职权并入察院，又将殿院改为殿中司，三院制至此终结，这是元代御史制度的重要变化之一。元代虽设谏官，但御史却承宋制得兼言职。因此，台谏制度事实上已经混合为一。

明代御史制度进一步完善成熟。明太祖承元之制设御史台，置左右御史大夫、御史中丞、侍御史、治书侍御史、殿中侍御史、监察御史等职官。洪武九年（1376）罢侍御史、治书侍御史、殿中侍御史，将其职能归于监察御史，使御史台的台、殿、察三院合一。洪武十三年（1380）胡惟庸案发生后，明太祖废除丞相，同时罢御史台。洪武十五年（1382）改设都察院，此后都察院经过多次整顿，到成祖时成为定制。都察院设左右都御使各一人，左右副都御使各一人，左右佥都御使各二人。都御史掌“纠劾百司，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司”，[31]相当于前代的御史大夫，俗称堂上官或者坐堂官。副都御使为都察院副长官，相当于前代的御史中丞。佥都御使协助都御使工作，与侍御史相仿。为了加强对地方官吏的监察，宣德十年（1435）依当时的省制划分全国为十三道，设十三道监察御史110人，分别掌管地方的监察工作。

清入关以前仿照明朝的制度设都察院，但机构和职官设置与明有很大差别。

崇德元年（1636），清太宗设都察院，有承政、左右参政和理事官等官职。入关后，对都察院进行改革，顺治元年（1644）“改承政为左都御史，参政为左副都御使”，[32]设汉左佥都御使一人（乾隆十三年废），右都御史、右副都御史、右佥都御史若干人。左都御史是都察院的最高长官，其地位同于六部尚书，左副都御使是都察院的副长官，协助左都御史处理院事。右都御史、右副都御史、右佥都御史均为外省督抚坐衔，“右都御史为总督坐衔，右副都御史为巡抚坐衔，俱无京员”。[33]所以，都察院长官皆以左系衔，左都御史满汉各一人，左副都御史满汉各二人。

清代都察院对地方实行分道监察，置十五道监察御史。道的划分基本上是按省而设，各道置掌印御史满汉各一人。监察御史各道人数不一，其中，江南道满汉各三人，山东道满汉各二人，京畿、河南、浙江、山西、陕西、湖广、江西、福建道满汉各一人，其余四川、广东、广西、云南、贵州五道只有掌印御史，不设监察御史。十五道共有掌印御史30人，监察御史26人，总计56人，满汉各28人。清初，十五道监察御史有“掌道”、“协道”和“坐道”之分，“河南、江南、浙江、山西、山东、陕西六道颁有印信，掌印者曰掌道，余曰协道，分理各省事件”。[34]掌道皆设专官（京畿道也颁给印信，但未设专官），监管其他坐道，具体为：“掌河南道兼理福建道，掌江南道兼理江西、四川道，掌浙江道兼理云南道，掌山东道兼理广西道，掌山西道兼理广东、贵州道，掌陕西道兼理湖广道。”[35]这样坐道就成了空衔，不办理本道之事，协道也不固定办理某道事物。至乾隆十四年（1749），“特诏厘正，按道定额，各给印信，而以职事分隶之”。[36]从此十五道监察御史才名实相符，形成定制。

清朝还在京都设置五城察院，掌稽查京都地区的治安，其长官为五城御史；在宗人府设置稽查宗人府衙门，又称宗室御史处，掌稽查宗人府事务；在内务府设置稽查内务府衙门，又称稽查内务府御史处，掌稽查内务府中所属各司、院每年所用钱粮数目，年终核查注销由武备院呈送的收支黄册，稽查广储司、六库等存储物件的数目，随时稽查紫禁城内混入的闲杂之人。除此之外，清代还有一些在特定地区执行特定任务的御史，如巡盐御史、巡漕御史、巡仓御史、巡视屯田御史和督理茶马御史等。

清代，御史的品级更改无常且满汉不同。清初，都御使的品级是满一品汉二品，顺治十六年（1659）改定满汉均为正二品，康熙六年（1667）复改满洲为一品。之后，品分正从。康熙九年（1670）满汉都御使同列正二品。雍正七年（1729），升为从一品。同年，又定满汉副都御史为正三品，直至清朝末年沿袭不变。十五道监察御史的品级较低。清初，十五道掌印监察御史满汉均为三品，顺治六年（1649）改为七品，康熙六年（1667）定为四品，九年（1670）降为正七品，雍正七年（1729）复改正五品。汉御史原系七品，雍正七年（1729）定制：各道御史“由编检、郎中、员外授者为正五品，由主事、中、行、评、博授者为正六品”。[37]乾隆十八年（1753），各道监察御史不分满汉，不问来历，俱定为从五品，并形成定制。

和前代相比，清代言官制度发生了很多变化，体现了少数民族统治的特色和君主专制统治的加强。

首先，科道合一。在清代以前，给事中掌“言”，被称为言官或谏官，御史主“察”，即纠察，被称为察官，二者共同监督政治。清初，依然采用察官与言官双轨制，都察院与给事中互为表里，都察院纠弹于外，给事中察举于内。从雍正帝将六科给事中隶属都察院与御史并差，并接受都察院堂官的统率与考核起，给事中便无权封驳旨谕，无法参知重要政事，其权力也只限于稽考与注销，只能传达谕旨而已。于是言官变为监司之官，行使纠弹之权，形成了科道并称、内外不分的局面，科道成为监察官职的统称。至此，秦汉以来形成的言察分离制度终结，二者合而为一，言官结束其谏天子、正朝廷的使命而并入监察系统，给事中名存实亡。

其次，满汉制衡。入主中原后，满族统治者对人口众多的汉族，包括汉族士大夫总是存有猜忌和戒惧心理，所以，在政治制度的设计中体现出满汉制衡的特点，部院官职通常是满汉并用，监察制度自然不能例外。都察院、六科和十五道的官职都采用满汉并设制度，于是形成了清代特有的以科道监督官吏，而又以满汉科道互相牵制，彼此监视的局面。这样，“清代皇帝之耳目，可谓无微不至，无孔不入久矣”。[38]

第三，内外相制。清统治者虽然名义上以六科给事中对六部中央政务机构、十五道御史对各地方进行监察，看似内外分工明确，但给予各道的监察权力并不仅限于特定区域，也包含着对中央机构和特定政务如盐务、漕务的纠弹；同样，六科给事中的监察范围也不止六部。这种情形，即所谓的科道并行，内外不分。且都察院亦非十五道监察御史之主管机关，监察御史虽为都察院所属，却不受都察院堂官的直接统辖，自有印信，可单独向皇帝上奏，只对皇帝负责。清统治者用这种方式使言官在监察中内外相制，做好君主的耳目。实际上，不仅言官如此，清代地方督抚、按察使、布政使、提学使也有相似之处，虽有品级的高下，却不存在隶属关系，均有奏事之权，均对皇帝负责，可见清代君主加强皇权的苦心。