三 宏观资源配置体制改革和现代治理机制的建立
路径转换需要构造新的目标、激励和资源分配机制，将社会等非经济因素纳入发展模式中，推动建立非经济因素的“正反馈”机制，推动路径转变。从中国现有的发展阶段看，积极深化和推进基于产权保护的法律制度体系，降低交易成本，提高市场配置资源激励效率，激活新的生产要素融入创新增长体系，是完善社会主义市场经济基本制度的过程。而强化宏观资源配置体制转型则是该阶段转型的核心任务。中国经济已经迈入新发展阶段，宏观资源配置体制和国家治理的经济基础发生了根本变化，1993年以来基于工业化的宏观调控和政府治理体系经过了27年的实践，需要基于城市化发展和创新转型重新设定和积极调整思路。2019年我国城市化率突破60%，服务业占GDP的比重达到53%，经济基础条件发生了深刻变化，发展的最突出特征就是要基于人的发展来推进深度城市化。人的发展是知识社会的根本，实现人的发展才能创新，获得创新效率，而人的发展需要参与社会治理过程，这些新的属性直接要求宏观资源配置体制的转型。城市化的发展要求政府宏观配置的生产资源从促进生产转向公共服务，从GDP单一经济绩效指标转向包含人的发展的社会福利目标。政府为人服务的属地特征决定了理顺中央政府与地方政府的关系是公共服务体系建立的基础。中国政府治理的现代化和宏观调控的稳定化需要财政体制、金融体制、政府治理的转型，让财政金融、政府治理等宏观资源配置体制服务好“人的发展”这一目标，增加激励，推动社会参与，共同促使社会、意识形态、法律等非经济因素成为支持转型的“正反馈”因素。宏观资源配置体制的改革有利于厘清政府、国企边界，硬化地方政府的约束，明确政府以公共服务为本的激励目标，并通过政府体制的转型，积极推动国企转型。
当务之急，一方面是要构建防范系统性风险和激励经济转型的新宏观资源配置体制，保障中国经济跨入高收入和高质量的平稳发展阶段；另一方面是要基于国家现代化目标，完善国家治理体系，将文化、政治、法律、社会等因素与经济转型协调一致，通过非经济因素的正反馈推动经济体系转入创新、均衡的增长路径。从全球增长的一般规律看，只要中国经济名义GDP增速保持高于发达国家的增速均值（3%），并保持汇率稳定，中国人均GDP就会不断向发达国家收敛，成功跨进高收入国家行列。保持稳中求进，在宏观经济稳定的同时，进行适应发展阶段的体制改革，才能激励国家向高质量现代化国家转型。
（一）高质量转型下的宏观管理体制演进
改革开放后，1978～1992年中国经济年均增速达到9.3%，但价格波动大，有三次波动超过两位数。1993～2012年进入重化工业化加速阶段，经济年均增速高达10.5%，通货膨胀平稳。这一时期，中国初步建立起了市场经济体制，伴随着对外开放和宏观管理体系的深度调整，实现了从低收入水平向中高收入水平的飞跃。20年高速平稳的经济增长，首先得益于改革开放，推动经济转向了出口导向的工业化；第二，建立了基于出口导向工业化过程的宏观资源配置体制，保证了经济平稳；第三，积极推动了城市化发展，随着2011年城市化率突破50%，中国启动了城市的大“建设周期”，1998年、2008年两次积极的财政政策构建了中国坚实的基础设施体系，1997年的住房消费信贷开启，1999年公房改造，2002年土地招拍挂制度的实施加速了城市化进程。2013～2035年中国进入深度城市化发展阶段，2019年城市化率突破60%，2020年中国开始了户籍制度、土地要素改革，预计2030年中国城市化率突破70%后将进入平缓发展阶段。城市化成为下一阶段发展的主导力量和核心议题。
工业化、城市化扩张转向深度城市化过程中，路径方向和宏观资源配置体制要随阶段性发展变化而变化，以往基于出口导向工业化发展的政府治理体系和宏观管理体制也将发生变化。2002年中国允许土地招拍挂后，经济的运行流程发生了变化，城市建设加速，在传统宏观管理体系的母体中已经“孪生”出一个满足城市化需求的资源配置体系，即一个血脉下的两个资源配置体系——一个服务于工业化，另一个服务于城市化。2008年国际金融危机后，中国银行体系借信托通道为城市化发展提供了大量资金，形成了庞大的影子银行体系，或确切称之为银行的影子——钱主要来自银行体系，但服务于市政和住房开发的城市化需求；财政方面，发展城市依靠“土地财政”，同时，空间规划优先于产业规划。于是，“孪生”于工业化激励体制之上的第二套宏观管理体系，在城市化阶段开始起主导作用，作为既成事实，它应城市化需求而生，但与第一套宏观管理体制相互牵制。宏观管理体制转型的方向，应是顺应深度城市化和高质量发展的要求，确立以“人民为中心”的经济社会多重目标，但在主体责任、发展目标和协调机制的重塑过程中，将遇到更多的挑战（张平、袁富华，2019）。
（二）政府治理和宏观管理体制改革的着力点
宏观管理体制的转变与城市发展阶段特征相关联。国际货币基金组织（IMF）为中国宏观管理体制改革列出了十一项阶段性评估：从外部需求转向国内需求；从投资转向消费；从工业转向服务业；资源分配上，从国家导向转向市场和私人部门推动；从过高的企业债务转向可持续的杠杆水平；从财政债务（特别是地方政府债务）上升转向可持续的财政；从金融部门自由化转向改善治理；从增加要素投入转向提高生产率和鼓励创新；从不平等的增长转向更加包容性的增长；从高污染转向绿色增长、可持续利用能源；从旧式的、间歇的政府公告，转向及时、清晰易懂的沟通（林卫基、任志清、席睿德，2018）。这些评估说明未来发展的目标、宏观资源激励方向都需要进行根本性改革，而不是修补。
中国政府在经济新常态下，制定了“两步走”的现代化目标，重新确立新发展阶段的社会主要矛盾，努力推进国家治理现代化建设，把经济发展与转型的目标和步骤清清楚楚地摆在全国及全世界人民的眼前。中国发展路径的方向和目标是明确的。方向明确后，需要改变政府治理形态和与之相关的宏观经济资源配置体制与激励机制，才能使激励和资源配置向正确的方向转型。
1.政府治理和公共财政体系改革
与政府治理高度密切相关的是财政体系，通过“税收法定原则”，中国在国家治理层面迈出了坚实的步伐。
调整政府治理最好的着手点就是财政，一方面改革基于工业化建构的财政体系，另一方面通过立法建立规范的政府治理体系，将公民纳入国家治理过程，通过立法、公共决策与监督参与等方式完善政府治理，建立以人民为中心的现代治理体系架构，建立财权和事权匹配的财政税收体系。这种重新匹配，不仅仅表现在财政收入和公共支出的数字匹配上，更应该体现在城市居民享受服务与承担纳税责任以及中央与地方事权财权的匹配上，否则会造成财税体制缺少可持续发展的韧性和合理性。
公共财政制度改革方向如下。（1）从流转税为主导的税收体制，转向以直接税和间接税为双支柱的混合型框架，从单一针对企业法人征税转向对自然人和法人共同征税，逐步形成纳税与享受公共福利相匹配的税收格局。（2）增加消费型增值税作为地方主税种，从流转税征收环节入手，对生产环节和消费环节征收增值税，即从生产环节继续向企业征税，税率下降到9%，降低企业的增值税负担，提升企业竞争力；同时从消费环节开征价外消费型增值税，税率从1%以内的水平开启，税收归地方，减轻地方对“土地财政”的过度依赖，同时通过提高服务质量、聚集人流消费获得税收收入。（3）强化政府预算和负债硬约束，这需要立法层面和政府监督层面的改革，当然这一改革也需要做债务的技术型处理，因为大量地方债务是因弥补地方财政缺口而累积的，属于中央-地方收支不匹配的产物，需要纠正。（4）实现中央与地方的事权和财权匹配，按服务范围与效率等原则对中央与地方事权进行合理划分，在城市化发展的今天已经无法回避。中央与地方事权匹配经过多年磨合已经有很多技术性讨论，但事权改革一直没有落实。中央和地方关系是财税改革的重点，划分方式有中国历史上积累的经验，也有大量国际经验可依据，因此是决心问题，而非技术难度问题。（5）包容性、绿色发展和未来社保基金的可持续性，都在挑战当前的财政收支体系和运转效率，需要将其纳入财政体系并重新进行系统性设计（付敏杰、张平、袁富华，2017）。
2.货币供给体系改革
建立现代政府治理和公共财政体系才能推动中国的货币供给体系和利率市场化改革。中国基于外汇占款的货币发行方式在逐步转变。2013年外汇占款达到顶点后，随着2015年汇率改革，外汇占款显著下降，导致央行缩表。2016年央行依靠“其他金融机构借款项目”——以其他金融机构的国债等抵押物发行各类短期、中期便利（MLF）等——大幅度创造资产，新资产带来的货币创造占比已经逐步弥补外汇占款下降导致的货币量减少。通过不断降准提高货币乘数，以扩张M2的供给。以外汇占款做抵押的货币发行模式是明显的小国模型，类似货币局机制，可以稳定盯住汇率，最有利于出口导向，并推动出口-货币供给的良性循环，形成以出口导向为基础的货币供给体系。中国现阶段出口导向型工业化逐步结束，汇率按市场定价，货币发行的基础也发生了变化，以银行债券作为抵押再贷款的方式属于过渡模式，未来应逐步转向以公债为资产的大国信用模型体系，国债作为新的资产来源将逐步“登堂入室”。以国债收益率作为利率市场化和货币政策导引才是未来大国选择的方向。中国没有快速转向大国货币发行的原因很多，其中根本原因就是政府软预算，财政收支体系存在很多非规范问题，政府治理现代化是货币转向大国模型的前提。基于公债货币供给的转型时不我待，其原因一方面是为中国长期发展筹资；另一方面也要改变中国依赖外汇资产的货币发行格局，加快利率市场化建设，进行以国债利率为基准替代以中期便利利率为基准的LPR利率改革。如果政府治理和财政体制不能建立有效的自我约束监督体制，软预算无法克服，采用公债货币化的货币发行机制将导致经济的波动加大。
从城市发展资金需求看，央行货币供给的90%分配给银行体系，银行再分配给非银机构，绕开监管为城市发展贷款，这种方式资金成本高、期限短，与城市化发展对低成本和长期限资金的需求完全不匹配，是导致城市化大发展的同时负债快速增长的原因。中国的银行体系是推动工业化发展和规模效率的代表，但随着城市化的推进，多样化的需求需要更多样性的金融机构。增加金融机构的多样性，提高金融资源配置的灵活性，防范风险，改进金融监管效率，增强金融体系韧性，是货币供给体系改革的必要一环。
城市化阶段，建立统一的债券市场和多层次资本市场成为越来越迫切的需求，特别是债券市场的改革需要进一步加快。债券市场难以统一，监管规则不一致，创新债券品种难以推出，极大地延缓了中国债券市场的发展，也无法满足城市发展的需求。
3.政府配置资源体制的改革
中国赶超成功的重要经验之一就是政府干预资源配置，即有为政府，通过产业政策、土地政策、税收优惠政策、选择性金融政策等推动工业化，积极招商引资。中央、地方政府的税收都与工业化高度相关，部委设置也与地方政府发展工业化纵向资源配置体系相匹配，形成了一组激励相容的中央、地方大力发展工业化的力量，取得了突出的赶超效率。但工业化完成后，产能过剩、过度污染和负债过高等问题慢慢暴露出来，中央提出的供给侧结构性改革，就是针对这些问题的改革举措。未来发展方向清晰，但激励机制尚未制定，政府继续沿着传统资源配置体制进行管理，各区域当前最重要的任务依然是招商引资，延续产业链延伸的发展思路，扩大工业制造产能依然是各属地的工作重点，但在需求难以扩张的条件下，必然会造成存量博弈、产能扩张、资源浪费。
中国政府从干预资源配置的产业政策转向激励竞争和激励创新的“创造环境”型资源配置产业政策依然任重而道远。产业政策是发达国家重要的功能性干预工具，注重产业和创新成长条件的改变，塑造创新环境是这种干预的本质。发达国家产业政策致力于对小企业的扶持，但这种扶持多用于改善环境、降低风险，而不是直接补贴。中国实现城市化后，创新和就业都需要中小企业的大发展，产业政策重点也应从干预产业发展转到主体开发区规划方向上，为小企业发展创造条件，在改善基础设施、金融设施、社会公共服务设施等领域加大投入。
因此，政府行政管理体制改革要加快推进，特别是应以事业单位体制改革为突破口，降低科教文卫体的行政管制，保障基础公共服务的质量。可以让市场配置资源以满足大众的需求，促进服务升级，满足以人为本全面发展的需要。具体而言，转变政府职能，一方面要从立法层面放松行政化管制，减少对资源分配的干预；另一方面提高监管水平，不断优化营商环境，迎接规则层面的治理参与并与国际规则对接，探索中国屹立于世界之道（张平、张自然、袁富华，2019）。
（三）构建社会等非经济因素的“正反馈”机制
两种宏观资源配置体制的资源争夺和激励机制不协调导致的经济摩擦，已经引起政府的高度重视。鉴于现阶段宏观调控仍然遵循传统工业化的资源配置体置，不可避免地导致混乱的状况出现，这有悖于城市化发展和转型的阶段性要求。从经济阶段转换的要求看，国家必须着眼于新的宏观资源配置体制的建设。第一，发展目标已经发生从以物质生产为中心向以人民为中心的转变，生产供给导向的宏观管理系统转向消费者导向的宏观管理系统。在这种背景下，提高居民收入份额和人力资本回报率、强化消费跨期效率补偿，成为宏观调控目标的一个重要方面。第二，发展机制已经发生从低成本-规模扩张的单一效率标准向基于多样性-风险分散的经济韧性标准的转变，以形成效率-韧性较为均衡的宏观资源配置体制。第三，激励方式已经发生从工业化的产业干预向竞争性政策的转变，特别是将服务部门从管制和低效率中释放出来，以部分市场供给的方式促进服务业升级，强化创新的市场激励。第四，发展战略逐渐从出口导向调整为“大国模型”，以内需为主，提升在国际分工价值链的地位，增加出口附加值，而不是提供补贴。
为了推动发展阶段转型和宏观资源配置的适应性转变，归根结底需要坚持两条。第一，要逐步推动政府治理现代化，构建基于城市化发展的资源配置体制，财政、金融、产业政策两套体制并轨，完成协调、监管、配置、激励信号的一致性，实现主体目标的一致性，从根本上转变为服务以人为中心的内需发展；第二，重构国家发展目标，发展目标从单一GDP绩效标准转向以人为中心的新的国家福利目标。
经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的新国家福利目标的实现需要一组非经济因素参与转型过程，构造“正反馈”机制推动高质量发展模式的转型。国内已经有很多相关研究，刘世锦、张军扩、侯永志等（2011）明确提出：“以促进社会成员最大范围、最深程度、更高质量参与工业化、现代化进程为目标，着力推进相关领域改革取得突破；其要点可概况为：扩大参与机会，提升参与能力，完善鼓励创业、创新的制度和政策，创造稳定的参与预期的法制环境。”“高质量发展是一个总括性理念，经济高质量是社会高质量和治理高质量的输出”，“城市化的本质是福利社会”，其转型的核心是要发展出“知识中产阶级”，这是一个重要角色，是参与转型、形成“正反馈”的重要群体（高培勇、袁富华、胡怀国、刘霞辉，2020）。高质量转型需要社会成员的广泛参与，并从中获益，构造这种“正反馈”机制才能有效地推动目标、路径和机制的成功转型。
福山（Fukuyama，2013）对国家治理的定义是“政府制定和执行规则以及提供服务的能力”。考夫曼等（Kaufmann et al.，2009）将国家治理定义为“一国行使权力的传统和制度，包括选拔、监督和更换政府的过程；政府有效制定和执行健全政策的能力及尊重公民和国家对管理公民之间的经济和社会互动的制度的尊重”。Besley and Person（2011）将其简单表述为“财政和法律”。付敏杰（2018）对此做了更为详尽的诠释，认为国家治理是国家财政理论与微观产权保护的“治理均衡”。
综合国家治理和公共选择理论，我们归纳梳理出国家治理体系现代化的三大支柱。（1）国家能力构造，可简化归结为财政能力，即法定税收征收能力和公共服务能力，矫正外部性，如自然保护等。强调税收与公共服务能力的匹配，提供高质量的社会公共服务与社会保障，通过再分配促进帕累托改进，提升全民福利水平。（2）基于法律执行的产权保护和保障市场配置资源体制的有效性，降低“免费搭车”对经济效率的瓦解，强调以产权和市场制度制衡政府权力。（3）社会广泛参与公共治理过程，制定社会民众参与程序、议事规则等依法行使权利的流程，保障公共资源取之于民、用之于民，用于改善微观市场缺陷和约束政府。三大支柱本质上都包含经济、政治、社会、文化、法律等多重因素，需要五位一体的建设。更重要的是要得到社会最广泛阶层人口的支持和参与，形成社会“正反馈”机制，推动多因素的共同演化。从共同演化路径看，通过完善法律体系，通过再分配和公共服务体系，提高教育、医疗的质量，扩大知识中产阶层的规模，有利于实现共同富裕和现代化转型。
2012年以来，中国不断构建高质量转型的“四梁八柱”，从中央到地方纷纷设立相关目标，但没有宏观激励目标和与之配套的宏观资源配置体制的改革，难以推动转型，而在缺乏第一步转型的基础上，特别是没有社会受益者的支持，即尚未建立非经济因素的“正反馈”机制，转型往往被原有路径形成的利益格局锁定而难以完成。现实的体制目标是以人民为中心，提升人力资本，推动知识阶层崛起，形成“关于人力资本消费-创新效率补偿”的正向循环。现代社会的经济、政治、文化、社会目标并非最大化经济增长速度或短期规模效率，而是努力促进经济、政治、文化的协同发展以及作为社会基础力量的中产知识阶层的不断扩展，使其得到回报，并形成“正反馈”以推动转型。
基于这样的现代化转型过程，需要对现有的体制进行改革，并安排好转型的顺序，加强发展与改革的相互配合，实现多种体制资源的共同演化。2021～2035年最重要的任务就是要基于城市化和全面小康后发展阶段的基础事实，对宏观激励目标和与之匹配的宏观资源配置体制进行调整，确保平稳进入高收入国家行列，在2035～2050年全面推动实现国家治理的现代化。
[1] 需要强调的是，这场学术讨论的激烈程度远远超过了今天大多数读者的想象。关于这场讨论的学术细节，参见付敏杰（2015）。
[2] 如果采用2010年不变价美元来衡量，世界经济增长减速也达到了30%。关于中国对世界经济增长贡献的详细测算参见付敏杰等（2021）。
[3] 本部分内容引自张平（2020）。
[4] 这些价值均以当期价格计。