1.3　碳减排措施优劣对比

我们将对三种碳减排措施——碳市场、碳税和政府行政管制进行优劣比较，进而凸显碳市场措施在理论上的科学性和合理性、在减排实践中的可行性和可操作性。尽管国内外专家学者对碳减排措施有着不同的划分标准，但我们主要参考Bertram（1992）、Jotzo和Pezzy（2007）、冯之浚和牛文元（2009）以及王明喜等（2015）的研究，对碳减排措施的分类如图1.1所示。

图1.1　碳减排措施的分类

国家或地方政府通过行政管控方式降低供给侧生产实体的碳排放量，虽然能够直接有效地实现碳减排目标，但它主要依赖“行政”这只有形的手，过度发挥了政府的干预作用，违反了市场经济的运行机制，因此行政手段只能协助宏观政策，起到总领全局的作用，不能长期过度使用。长效调控仍离不开市场这只无形的手，即依靠市场化手段降低生产端的二氧化碳排放量。相对于行政手段，市场化措施具有全社会减排成本较低、能为企业减排提供灵活选择等优势，国际实践表明，碳市场是控制温室气体排放的有效手段之一。2018年IPCC发布的《全球升温1.5℃特别报告》指出，强劲的碳价信号与其他政策工具的协调配合，将有助于落实减排措施并实现成本效益。而借助价格信号引导经济个体减排行为的市场化减排政策工具，分为以碳排放权交易机制为代表的数量政策工具和以碳税为代表的价格政策工具。其中，碳排放权交易机制是在设定强制性的碳排放总量控制目标并允许进行碳排放配额交易的前提下，通过市场机制优化配置碳排放空间资源，为排放实体碳减排提供经济激励。与行政指令、经济补贴等命令控制型政策相比，碳排放权交易机制是以市场机制应对气候变化、减少温室气体排放的重要体制机制创新，可以明确排放主体的减排责任，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过供给和需求的匹配，让相关市场主体通过价格机制获取利益，是可持续的碳减排政策工具，可以激励排放实体低成本完成碳减排目标。我国目前已经构建碳排放权交易机制，并将其作为实现温室气体排放总量控制和碳峰值目标的重要手段。

数量控制是指在具体执行过程中，通过设置碳排放配额总量来实现碳减排，同时为了降低减排成本，通常会允许排放实体开展排放配额的交易。在实践中，其以碳交易市场形式出现，比如欧盟的ETS（Emissionand-Trade Scheme）系统和我国统一的碳交易市场。碳交易市场的一个重要问题是：怎样有效地在减排实体或行业之间分配既定的碳排放配额？免费分配和有偿配置是学术界热议的两种配置方式，免费分配准则主要包括溯源准则（grandfathering principle）和标杆准则（benchmark principle）。溯源准则又称历史法，是指根据排放实体的历史排放量或排放强度，决定其获得的排放配额；标杆准则又称基准线法，是指以排放实体所在行业单位产出的平均碳排放量为标准，用其乘以自身的实际排放量得出应获得的排放配额。有偿配置主要依靠拍卖（auction）竞买的方式出售碳排放权。碳市场的具体操作流程如图1.2所示。

图1.2　碳市场交易流程

价格控制是指通过征收碳税（carbon tax），使得碳排放的外部性内生化。从历史演变过程来看，价格控制可以分为三个阶段：第一阶段，征收碳税。最早由芬兰于1990年开征，之后瑞典、挪威、荷兰、丹麦、斯洛文尼亚、意大利、德国、英国、法国、日本、加拿大、瑞士相继开征，但有些国家征收碳税仅限于某些地区或某些行业，如加拿大仅在魁北克省征收碳税。第二阶段，征收航空碳排放税。欧盟从2012年开始征收航空碳排放税，其他国家和地区目前还没有效仿。第三阶段，征收碳关税。美国在《清洁能源法案》中规定，从2020年起对一些进口产品征收碳关税。欧盟2008年通过法案决定将国际航空纳入ETS系统，从2012年年初起，所有在欧盟境内飞行航班的碳排放量将受到限制，对于超出限制的碳排放量，航空公司必须以ETS系统的交易价格付费。此法案的出台遭到多个非欧盟国家的强烈反对，迫于国际压力和欧盟本身经济困境，欧盟最终决定推迟执行此法案。同样，美国在2009年颁布的《清洁能源安全法案》规定，从2020年起，对进口不实施碳减排限额国家的产品征收二氧化碳特别关税。这两个法案可以算是在国际上间接征收碳税，表面看起来是为了降低大气中的二氧化碳含量、保护全球环境，但是它们却带有明显的歧视性，因为发达国家之间的清洁技术和检测标准相似，而发展中国家减排技术相对落后，导致其检测标准无法与国际接轨。航空碳税和碳关税的实施对发达国家影响较小，发展中国家则成为重点征收对象，导致发展中国家在国际贸易中遭遇不公平待遇，成为碳减排背景下贸易的受害者（王明喜等，2011）。

数量控制政策和价格控制政策并不是相互对立的，而是各有优缺点。被征收碳税的企业或个人，可以根据它们自己的实际情况，自由和自愿调整它们的化石能源消费量，而政府有征收其他类似税收的丰富经验，通过转移支付或降低其他税赋，可弱化碳税对社会福利和经济增长的影响（Bertram，1992）。当减排成本不确定时，在理论上价格由数量控制，但在实践中，尽管征收碳税的国家较多，但欧盟ETS数量控制市场在交易规模上更大（Jotzo and Pezzey，2007）。由于每个国家设置征收碳税的重点行业和政策目标不同，在国际上很难形成统一的碳税征收标准。数量控制通过发行排放许可证，可以借助市场降低碳减排成本，有效避免一些行政成本的支出和相关行政机构的设置，还可以在国家间流通，突破了碳税的行政区域约束，而且在国际上关于许可证的标准较容易统一。在碳排放许可证交易市场上，一大难题是初始分配时应该设置多少碳排放许可量，及如何在企业或行业间进行合理分配。同时，在交易中，碳减排成本较低的企业将成为卖者，而减排成本较高的企业则成为买者，如此这般，碳减排技术及其投资将集中于个别企业或国家，不利于有效控制全球碳排放总量。此外，交易成本和市场势力也会影响市场交易的公平性，进而削弱碳排放许可证交易市场的减排效果。关于数量控制政策降低减排的不确定性问题，只有当GDP和碳排放量同向变化时才起作用，但当碳排放量波动不是由经济波动所致时，强度指标就不能降低减排的不确定性。