第一节 自然资源特许权有偿出让的制度性条件概述

一、自然资源特许权有偿出让的含义

自然资源特许权有偿出让是指代表国家履行所有者职能的资源行政机关以收取特许权出让金为条件出让自然资源特许权的活动。特许权出让金是国家通过向公民、法人或者其他组织让渡资源特许权所获得的对价,是国家实现资源经济利益的主要方式。

自然资源特许权有偿出让属于自然资源有偿使用的范畴。广义上的自然资源有偿使用除了自然资源特许权有偿出让外,还包括在自然资源使用过程中,使用人以开采、使用的自然资源的数量或获得的收益为标准向作为资源所有人的国家缴纳一定资源使用费的情形。它与自然资源特许权是否有偿出让无关。自然资源特许权有偿出让是指资源行政机关在出让自然资源特许权时向特许权受让人收取的特许权的对价,它与自然资源开采、使用的数量或获得的收益无关。我国1986年发布的《矿产资源法》第5条规定:“矿产资源实行有偿使用开采。开采矿产资源,必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”但该法并没有建立探矿权、采矿权的有偿出让制度,探矿权、采矿权的有偿出让制度是修正后的《矿产资源法》确立起来的。1996年《矿产资源法》第5条第1款规定:“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度……”因此,在1986年《矿产资源法》发布实施至1996年《矿产资源法》修正期间,我国法律上实行的是探矿权、采矿权无偿出让制度和矿产资源有偿开采制度,1996年《矿产资源法》修正后,我国建立起矿产资源有偿开采与矿业权有偿出让相结合的矿产资源有偿使用制度。

自然资源特许权有偿出让与自然资源特许权市场化出让含义不完全相同。后者是指通过市场化的竞争,选择特许权受让人并以公开竞价的结果作为特许权出让对价的一种出让方式。由于自然资源特许权市场化出让表现为竞争性出让,因此这种出让在法律上又被称为自然资源特许权的竞争性出让。严格意义上的市场化出让是指完全依据市场规则、市场价格、市场竞争出让特许权的活动。自然资源特许权市场化出让属于自然资源特许权的有偿出让,而且特许权的出让价格是由市场竞争决定的。自然资源特许权的有偿出让除了竞争性出让外,还包括非竞争性有偿出让的情形,例如政府定价出让、协议出让。我国自然资源特许权的出让大致经历了从特许权的无偿出让到非竞争性的有偿出让再到市场化的竞争性出让为主、非竞争性出让为辅的改革过程。这一过程实际上也就是自然资源的配置体制从计划配置向市场配置的转换过程。但自然资源的多元价值、多重用途决定了自然资源特许权的出让不可能完全采取单一的竞争性方式,因此即便在完全的市场条件下,自然资源特许权仍会存在部分非竞争性出让的情形。综上所述,我国所要构建的自然资源特许权有偿出让制度应是一种“竞争性出让为主、非竞争性出让为辅”的有偿出让制度。

二、理解自然资源特许权有偿出让的制度性条件

建立自然资源特许权有偿出让制度,需要具备相应的制度条件,缺少了这些条件,特许权的有偿出让将无法实现。那些为满足自然资源特许权有偿出让必须具备的基本制度即特许权出让的制度性条件。

在自然资源国家所有的情形下,以国家所有权为基础设定的资源特许权要以有偿的方式出让,首先要求该权利必须具有财产权价值,或者说该项权利必须是一项财产权。在经济学上,产权被描述为连接人的行动与其预期回报的一种激励与责任制体系。“当产权界定不明时,价格与激励都会被扭曲。”1因此,产权不仅是一种激励与约束机制,也是形成特许权价格的基础。在市场经济条件下,所有能够有偿出让的权利都必须具有产权属性。市场经济是竞争经济,而竞争的核心是产权的博弈,产权在竞争中追逐效率。“市场经济是制度经济,制度经济的核心是产权效率,因此,市场经济说到底是产权经济,以产权效率为核心建构市场制度和企业制度是市场经济的内在需求。”2在法学中,产权被界定为“人的财产权利”3。在大陆法系国家,财产权是按照物权和债权的二元模式构建的。由于自然资源特许权是以国有自然资源为客体设定的资源使用权,是人对物(自然资源)的权利,因此自然资源特许权的财产权制度需准用物权的制度模式构建。又由于自然资源非传统民法上的物,自然资源特许权非传统民法上的用益物权,因此自然资源特许权需要资源法赋予其相应的物权属性,才能成为法律上具有物权属性的权利。自然资源特许权物权化是我国自然资源特许权有偿出让的前提和基础,没有物权化,有偿出让只能是空谈。“只有在产权明确的基础上,才能建立起比较有效的反映自然资源价值的交易市场,从而建立起资源的产权交易市场及其管理制度,在此基础上达到自然资源的有效配置。”4中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》提出,自然资源方面要以建立产权制度为基础,实现资源有偿获得和使用。从这一指导意见提出的改革目标可以看出,自然资源产权制度建设是实现资源有偿获得和使用的基础。因此,自然资源特许权的物权化是自然资源特许权有偿出让的制度性条件之一。

自然资源特许权有偿出让,必然涉及特许权的出让价格问题。计划经济体制只承认自然资源的资源属性,不承认其资产属性,因而,自然资源使用权都是以划拨的方式无偿出让的,资源使用权价格也就无从谈起。改革开放后,随着自然资源特许权制度和有偿出让制度的建立,自然资源的资产属性和自然资源价值逐渐被认可,但仍受计划经济体制的影响。这时,自然资源特许权多采取政府定价、审批出让的方式。但是,政府定价无法全面、真实体现自然资源的价值,自然资源特许权低价出让以及由此引起的资源破坏、浪费现象十分严重。在市场经济体制下,自然资源特许权有偿出让的内涵是,作为资源所有权人的国家应以体现特许权价值的价格将特许权出让给资源使用人,特许权的出让价格应当体现特许权的财产权价值,而特许权的财产权价值唯有通过建立市场化的出让机制才能体现出来。因此,建立市场化为主的特许权出让机制,包括建立市场化为主的定价机制和竞争性为主的出让方式,是自然资源特许权有偿出让的制度性条件之二。

自然资源特许权是以自然资源国家所有权为基础设定的资源使用权,因此,它的价值不仅取决于作为特许权客体的自然资源的经济价值,还取决于自然资源国家所有权对特许权的干预和限制程度。在我国,国有自然资源不同于一般的私人财产,是属于全民所有的公共财产,自然资源国家所有权也不同于私人所有权,而是一种公共所有权,其所有权由行政机关代表,并以公权力方式行使。这种所有权与使用权的关系与民法上的私人所有权与用益物权的关系有着本质的不同。如果不对自然资源国家所有权进行有效的规范和约束,让作为自然资源国家所有权代理人的行政机关可以随意干预特许权的行使,那么自然资源特许权作为一项财产权将无法得到保障。在自然资源特许权作为一项财产权无法获得保障的情形下,谁还会愿意付费去购买这种充满不确定性、没有明确预期的特许权呢? 目前,我国经济正快速发展,与自然资源供给之间的矛盾也越来越突出,“寻根思源,导致这些问题的最主要原因,或者讲,在这些问题中的关键问题则是我国自然资源的产权不明确……因为有效的资源配置机制和管理体制,都要以产权的明确为前提条件,只有产权明确,才能建立起有效的管理体制和法律,从而有效地规范人们的行为,建立起有效的市场机制。”5因此,规范的自然资源国家所有权制度是自然资源特许权有偿出让制度的保障,也是自然资源特许权有偿出让的制度性条件之三。

1 张维迎:《市场的逻辑》,上海人民出版社2010年版,第149页。

2 贺大伟、肖国兴:《资源配置市场化改革的法律边界与制度抉择——基于经济法视角的分析》,载《上海行政学院学报》2017年第5期。

3 纪坡民:《产权与法》,生活·读书·新知三联书店2001年版,第23页。

4 刘思华主编:《可持续发展经济学》,湖北人民出版社1997年版,第425页。

5 刘思华主编:《可持续发展经济学》,湖北人民出版社1997年版,第423页。