内容简介
我国的自然资源在权属上分属国家所有和集体所有,因此生成的自然资源使用权包括国有自然资源使用权和集体所有自然资源使用权。集体所有自然资源使用权包括耕地、林地、草地、荒山等承包经营权、宅基地使用权、自留山地使用权、集体建设用地使用权等,都属于私法性质的权利。国有自然资源使用权按权利性质的不同,有私法性质的使用权和公法性质的使用权之分,其中国有建设用地使用权、国有农用地(含国有林地、草地、荒山、荒地)、滩涂、水域、海域等资源承包经营权也都属于私法性质的权利,这类使用权及其出让适用《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)等法律的规定。
广义的公法性质的自然资源使用权泛指一切使用国有自然资源的权利,无论是自由使用还是许可使用(含临时性许可使用、普通许可使用和特许使用);狭义的自然资源使用权仅是指基于行政特许所取得的使用国有自然资源的权利,这类资源使用权在行政法上被称为自然资源特许使用权,简称自然资源特许权。由于自由使用、临时性许可使用和普通许可使用都是对国有自然资源的非排他使用,基于自由使用、临时性许可使用和普通许可使用所享有的使用自然资源的权利都不属于法定的资源使用权,因此这些资源使用权不属于有偿出让和市场配置的对象。资源法领域可以有偿出让和进行市场配置的资源使用权是自然资源特许权。自然资源特许权成为有偿出让和市场配置的对象,是由其权利属性决定的。自然资源特许权虽具公法性质,但它们是一种持续排他使用国有自然资源的权利,具有与民法用益物权相同或相似的属性和明确的财产权价值,法律上视之为物权。此外,自然资源非传统民法上的物,自然资源特许权非传统民法物权,自然资源特许权的有偿出让和市场化配置需要通过资源法设定。
在资源法上,自然资源有偿使用和市场化配置涉及的问题有很多,如,哪些资源可以进行开发利用,哪些资源应以保护、修复为主? 在可以开发利用的资源中,哪些资源可以设定为排他的特许使用和有偿使用,哪些资源应由公众共同使用、无偿使用? 在有偿使用中,哪些特许权应当实行市场化的竞争出让,哪些特许权宜以行政配置为主? 政府与市场在特许权出让中各自作用的边界如何进行划分和界定? 我国国有自然资源的有偿使用和市场配置面临哪些体制与机制性障碍? 资源特许权有偿出让如何平衡资源使用的效率与公平,如何兼顾自然资源的经济性、生态性、社会性、公共性等多元属性? 这些问题都需要理论上的深入研究,需要通过改革不断积累经验,并最终通过资源法的立改废释落实。
本书围绕市场条件下自然资源特许权有偿出让的基本问题展开,共十章。
第一章为“自然资源特许权的含义和类型”。自然资源特许权是公民、法人或者其他组织经由行政特许取得的持续排他使用国有自然资源的权利。以国有自然资源为客体设定、经由行政特许取得、权利行使具有持续排他性是自然资源特许权的三个基本法律属性。在范围上,国有自然资源范围的开放性决定了自然资源特许权是一个开放的权利范畴。现行资源法上设定的自然资源特许权包括海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、无居民海岛使用权、无线电频率使用权。此外,“使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利”是《民法典》第329条规定的具有物权属性的特许权之一,但这一权利在资源法上还找不到明确的设定依据,有关这一权利的含义、权利客体、权利内容以及设定依据需要理论上的讨论和资源法的明确规定。本章围绕自然资源使用权与自然资源特许权的含义、国有自然资源的范围、自然资源特许权的类型等问题进行分析和阐述,并从行政法的角度对“使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利”的权利内容与法律设定进行了解析。
第二章为“自然资源特许权有偿出让的制度性条件”。自然资源特许权不是传统民法物权,自然资源特许权要以有偿方式出让,必须具备一定的制度性条件。首先,自然资源特许权有偿出让要求特许权具有财产权价值。由于自然资源特许权是人对物(自然资源)的权利,因此自然资源特许权的财产权制度需准用物权的制度模式构建,自然资源特许权物权化是我国自然资源特许权有偿出让的制度性条件之一;其次,市场条件下自然资源特许权有偿出让,是作为资源所有人的国家以体现资源特许权价值的价格将特许权出让给资源使用人,特许权的出让价格应当体现特许权的财产权价值,而特许权的财产权价值唯有通过建立市场化的出让机制才能体现出来。因此,建立市场化为主的特许权出让机制,包括市场化为主的定价机制和竞争性为主的出让方式,这二者也是自然资源特许权有偿出让的制度性条件;最后,自然资源特许权的价值不仅取决于作为特许权客体的自然资源的经济价值,还取决于自然资源国家所有权对特许权的管制程度。自然资源国家所有权本质上是国家对自然资源的管制权,但如果不对自然资源国家所有权进行有效的规范和约束,那么自然资源特许权作为财产权将无法得到保障。因此,规范的自然资源国家所有权制度也是自然资源特许权有偿出让的制度性条件。本章概括阐述了我国自然资源特许权有偿出让必须具备的三个制度性条件。
第三章为“自然资源特许权物权化的法律建构”。我国自然资源配置市场化改革的过程就是物权或物权化的财产权不断被创设并被注入公民、法人或者其他组织财产权体系的过程,改革的成效以及市场在资源配置中的作用程度也多取决于作为改革对象的资源权利的物权化程度。在物权法上,物权有所有权和他物权之分,他物权又有用益物权和担保物权之别。其中,用益物权是以他人所有的物为客体设定的物权,自然资源特许权是以国家所有的自然资源为客体设立的权利,是对国有自然资源享有的使用和收益之权。因此,自然资源特许权物权化就是自然资源特许权的用益物权化,即从法律上将自然资源特许权塑造成为与用益物权类似的权利。由于自然资源特许权非传统民法物权,因此自然资源特许权物权化,需要资源法明确赋予其物权属性。受计划管理与计划配置思维的作用,我国现行资源法中不仅没有一部资源法明确规定自然资源特许权的物权属性,相反,还通过一系列限制性规定对自然资源特许权本来具有或应具有的物权属性进行了限制。我国自然资源特许权物权化的法律路径是,建立科学的自然资源分类制度,并以自然资源的分类作为设定自然资源特许权的依据;以物权的观念和市场化的理念主导资源法的立法和特许权的设定;以自然资源不同使用形态为基础分别构建物权化的自然资源特许权。本章将围绕我国自然资源特许权在物权化方面的立法缺陷、自然资源特许权物权化的主要障碍以及自然资源特许权物权化的制度构建等问题进行阐述。
第四章为“矿业权的物权属性与矿业权排他性的设定”。矿产资源是典型的经济型自然资源,是除土地之外最为重要的要素资源,矿业权的有偿出让是自然资源特许权有偿出让制度的核心和重点。其他凡是将矿产资源设定为国家所有的国家和地区,矿业法上多将矿业权视为物权,并以此为基础建立起矿业权的有偿出让和(或)矿产资源的有偿使用制度。由于矿产资源非民法上的物,矿业权也不是传统民法物权,因此矿业权的物权属性有赖矿业法的规定,这其中排他性又是矿业权最基本的物权属性,凡是将矿业权视为物权的国家和地区,矿业法上都十分重视矿业权排他性的制度设计。我国实行矿产资源国家所有,但《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿产资源法》)上有效排他的矿业权制度尚未建立起来。由于矿业权物权属性不明,《矿产资源法》规定的矿业权有偿出让制度一直没有得到严格执行,建立有效排他的矿业权制度是建立矿业权有偿出让制度的基础,而建立有效排他的矿业权制度必须通过《矿产资源法》的修改实现。具体修法思路是,改革矿业权配置体制,清除矿业权物权化的障碍,以矿业权的排他性为中心构建物权化的矿业权制度;改革矿业权审批制度,减少矿业权的不当重叠。本章将对我国矿业权排他性的设立进行详细的分析和阐述。
第五章为“水权物权化的构建”。在自然资源中,水资源兼具经济性、公共性、社会性等属性,也是用途最为广泛的一类自然资源。在水资源国家所有制度下,水权通常是水资源使用权的总称。我国的水资源属于国家所有,但水法上水资源使用权体系尚未建立起来,《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)明确设定的水权是取水权,我国法律上的水权指的就是取水权。尽管《民法典》确认取水权为具有物权属性的权利,但在自然资源特许权中,水权是物权化制度建设最为缓慢的一类特许权,也是市场化配置改革最为迟滞的一类特许权。水权物权化的缓慢进度源于水资源的多元属性,特别是水资源的公共属性与水权物权属性尤其是排他性之间的冲突,而水权物权化建设的滞后又影响到水权的有偿出让和市场化配置。尽管中央不断推出水权市场化配置改革方案,但目前水权的市场化配置改革试点主要是在水权的二级市场,在水权的一级市场即水权的出让环节,不要说水权的市场化配置和竞争性出让,甚至连水权的有偿出让制度都没有建立起来。从物权的角度和市场配置资源的角度审视,物权化的水权应具有排他性、稳定性和可预期性、可转让性等法律属性,同时还需要建立水权登记制度予以确认。水资源区别于其他资源的属性使得水权物权化的构建异于其他特许权,本章将专门围绕我国水权物权化的构建进行探讨。
第六章为“自然资源特许权出让制度改革”。我国自然资源特许权出让制度改革的基本方向是有偿化和市场化。有偿化包括自然资源特许权有偿出让和自然资源有偿使用,重点是自然资源特许权的有偿出让;市场化是指在自然资源特许权的出让方面引入市场化的竞争机制,推动特许权依据市场规则、市场价格、市场竞争出让。有偿化与市场化是同时作为自然资源特许权有偿出让制度的改革目标的,而非简单归结为有偿化或单一的市场化。这是由自然资源功能的多元性、用途的复合性以及资源需求的多层次性决定的,自然资源的这些特征决定了自然资源特许权出让机制的多样性,以及不同出让机制存在的合理性。竞争性出让可以充分提高资源的使用效率,但难以解决资源使用的公平问题,单纯的竞争性出让及价高者得的方式会损害对资源使用有基本需求群体的利益。我国自然资源特许权有偿出让改革的具体制度设计是,建立“共同”但“有区别”的资源特许权有偿出让制度。所谓“共同”的出让制度,是指目的相同、性质相同、类型相同、内容相同、用途相同的特许权应当遵循共同的出让原则和出让规则。共同的出让原则包括:以有偿出让为原则,以无偿出让为例外;以市场定价为主,以行政定价为辅;以竞争性出让为主,以非竞争性出让为辅。共同的出让规则包括:目的相同、内容相同的特许权在出让方式上应当遵循共同的出让规则,目的相同、内容相同的特许权在出让金减免方面应当遵循共同的减免标准。所谓“有区别”的出让制度,是指应当针对不同性质、不同类型、不同内容、不同用途的自然资源特许权实行有区别的有偿出让方式。“有区别”的出让制度具体体现为:生活保障性自然资源特许权与生产经营性自然资源特许权应实现差别化的出让,经营性自然资源特许权与公益性自然资源特许权应实行差别化的出让,强经营性自然资源特许权与弱经营性自然资源特许权应实行差别化的出让。本章将详细分析我国自然资源特许权出让制度存在的主要问题,阐述我国自然资源特许权出让制度改革的方向及其有偿出让的具体制度设计。
第七章为“经济型自然资源特许权的出让”。经济型自然资源是指经济属性强、主要服务于生产经营或构成生产经营要素的自然资源。矿产资源、无线电频谱资源、商品林和经营性草原等都是典型的经济型自然资源。在宪法和资源法上,矿产资源和无线电频谱资源都是设定为国家所有的资源,商品林和经营性草原除法律规定属于集体所有的外,也都属于国家所有。在资源使用方面,矿业权、无线电频率使用权都以特许方式出让,属于资源特许权的范围;国有林地、草地实行承包经营制度,国有林地、草地承包经营权属于土地承包经营权的范围;国有林木的采伐,《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)规定实行采伐许可制度。对于矿业权、无线电频率使用权,应当着力推动矿产资源、无线电频谱资源国家所有权与矿业权、无线电频率使用权的分离,加快构建物权化的矿业权、无线电频率使用权,不断扩大竞争性出让的范围,推动矿业权、商用无线电频率使用权依市场规则、市场价格、市场竞争出让。对于国有林地、草地承包经营,改革的方向是着力完善林地、草地承包经营制度,将所有国有林地、草地承包经营权全部纳入土地承包经营权的范围,并逐步建立林地、草地承包经营权的有偿出让制度,符合竞争性出让条件的,实行竞争性出让。在国有林木的使用方面,改革国有林木的采伐许可制度,将以经营为目的的国有林木采伐许可从普通采伐许可中分离出来设定为赋权性的特许许可,明确将采伐国有林木的权利设定为采伐权,并赋予其物权属性。在国有林木采伐权的出让方式上,不仅应当实行有偿出让,而且应当实行市场化的竞争出让。本章将围绕矿业权、无线电频率使用权、国有林地和草地承包经营权的有偿出让进行分析和阐述,并探讨以国有林木为客体设定采伐权的必要性及其采伐权的有偿出让问题。
第八章为“功能多元型资源特许权的设定和出让”。功能多元型自然资源是指兼具生态性、经济性、公共性等多元功能和属性、可以满足多方面资源使用需求的自然资源。水资源和海域资源是典型的功能多元型资源,也是设定为国家所有的自然资源。在水资源使用方面,我国实行的是水权无偿出让、取用水资源有偿的制度。在海域资源使用方面,我国已经建立起审批出让与竞争出让相结合的海域使用权有偿出让制度。在出让制度改革方面,对于功能多元型自然资源,应当建立差别化的特许权分类出让制度。对于经营性水资源和海域资源使用,应当完善其有偿出让制度,逐步建立市场化的配置机制,推动经营性水权和海域使用权竞争性出让;对基于生活、公用事业和生态环境的水资源与海域资源的使用与配置,应当建立政府主导和保障、市场补充调节的配置机制。本章将围绕水权和海域使用权的有偿出让进行详细的分析和阐述。
第九章为“生态型自然资源特许权的设定与出让”。生态型自然资源是指具有强烈生态属性的自然资源,生态型资源应遵循保护优先、修复为主、永续利用的原则,实行整体系统保护和分类保护相结合的保护模式。对于整体系统保护的自然资源,改革的方向是逐步建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地系统。对于分类保护的自然资源,改革的方向是逐步扩大保护范围,将自然保护地之外的珍贵动物、植物、微生物和种质、古树名木和珍贵树木以及其他具有特殊保护价值的资源都逐步纳入保护范围。在生态型自然资源的利用方面,从现行资源法的规定看,以生态型资源为客体设定的具有特许权性质的生态型资源使用权主要有两类:一是在国家公园、自然保护区等自然保护地设定的服务项目特许经营权,二是以无居民海岛为客体设定的无居民海岛使用权。在特许权出让方式上,自然保护地服务项目特许经营权原则上都应当实行竞争性出让,对于无居民海岛使用权中的经营性用岛权,应实现有差别的竞争性出让,即针对不同类型的用岛,实现有差别的竞争出让方式。本章将围绕生态型自然资源特许权,主要是自然保护地服务项目特许经营权和无居民海岛使用权的设定和出让进行分析和阐述。
第十章为“自然资源国家所有权的规范与约束”。自然资源特许权是以自然资源国家所有权为基础设定的权利,是经由资源行政机关行政特许所取得的使用特定自然资源的权利。规范的国家所有权制度是自然资源特许权的物权属性及其有偿出让的制度保障。自然资源国家所有权主体的全民性和客体的公共性决定了自然资源国家所有权的公权力属性。这是一种以公权力方式行使的所有权,本质上是国家对自然资源的管制权。构建物权化的自然资源特许权和市场化为主的特许权出让制度要求建立规范的国家所有权制度。在自然资源国家所有权的制度构建中,应以规范约束国家所有权作为立法或修法的指导思想,以规范和约束公权力的原则和规则指导国家所有权的制度构建。本章将围绕规范国家所有权的主体,明晰国家所有权权能及其与特许权之间的权利界线,明确国家所有权的设定与行使规则,就规范与约束自然资源国家所有权的制度构建进行阐述。