第一节 矿业权物权属性的规定模式

矿业权(又称矿产权)一般是指在特定区域探采矿物的权利,主要由探矿权(有的国家又称发现权、勘探权、钻探权等)和采矿权(有的国家又称采掘权)组成。现代各国的矿业法多将矿产资源设定为国家所有或规定为公共财产,矿业权一般是国家以特许的方式授予的矿产资源使用权。1 从经济学的角度看,矿产资源巨大的使用价值使得以矿产资源为客体设定的矿业权具有财产权属性这一事实不言自明。在英美法系国家,矿业权有价值、可交易,因而,其财产权属性毋庸置疑。但在大陆法系国家,矿产资源非传统民法上的物,矿业权也非传统民法上的物权。所以矿业权的物权属性需要法律特别是矿业法的确认。基于矿产资源与民法上的物特别是不动产的相似性,为避免立法重叠以及保持公法与私法的衔接,各国矿业法多明确规定矿业许可创设一项不动产物权,或将矿业权视为不动产权。这样的立法模式使得矿业权的设立、行使、转让和保护在没有矿业法限制性规定或特别规定的情形下可以直接适用或准用民法不动产的规定。

一、矿业法规定矿业许可创设一项不动产权

在域外,矿业权也多是通过矿业许可取得的,为明确矿业权的物权属性,有些国家在矿业法上明确规定矿业许可创设一项不动产物权。在法国,矿业权由勘探权和开采权构成。法国《矿业法典》没有规定矿产资源属于国家所有,但规定矿业权是由国家授予的权利,经由行政许可取得。因此,法国的矿产资源被视为一种共有财产,其中勘探权经由勘探许可取得。法国《矿业法典》第7条规定,矿山勘探许可包括非排他性勘探许可和排他性勘探许可,但该法典没有明确勘探权的物权属性。关于矿山开采,法国《矿业法典》第22条规定,矿山开采,必须是依特许权或开采许可证而进行,或由国家来开采。因此,法国矿山开采包括依特许开采和依矿山开采许可证开采两种情形。矿山开采特许权的授予又分为两种情形:一是招标方式,二是优先权方式。以招标方式授予特许权是指最高行政法院根据招标细则所要求的条件,以法令形式授予的矿山开采特许权。以优先权方式授予的特许权,是指在排他性勘探许可证有效期内,其持有者得以在该证区域内部单独取得本证所指物质的开采权。此外,H许可证持有者,如果在该证期限届满之前提出要求,则有权于该证有效期内就在该证区域内部发现的可供开采的液态或气态碳氢化合物矿床取得开采特许权。矿山开采特许权的期限由特许权证确定,最长不得超过50年,但矿山开采特许权可以连续续展,每次续展的期限少于或等于25年。法国《矿业法典》规定,开采特许权具有不动产权属性,但该不动产权不同于土地所有权,开采特许权不可抵押。矿山开采许可证的授予也分为两种情形:一是以行政命令方式授予。即经公开调查,并征得矿业委员会同意后由部长以行政命令方式授予。二是根据优先权授予。排他性勘探许可证持有人,在其许可证期间内可以在本证区域内,就其所指物质,单独取得开采许可证,此外,M许可证持有人如果在其许可证期限届满之前提出上述要求,则有权就该许可证所指定的、在许可证区域内发现的物质的可开采矿床取得开采许可证。开采许可证的期限为自授权命令在政府公报上发表之日起最长5年。同时,开采许可证可以续展两次,每次最长为5年。此外,法国《矿业法典》第52条规定,矿山开采许可证赋予排他性开采权;第55条规定,开采许可证创设一项不动产权,不可分割亦不可作为抵押。2

在土耳其,矿产资源属于国家所有,矿业权由发现权和采矿权组成。土耳其《采矿法》第3条规定,发现是指根据规定在许可证的有效期间内发现的矿点。采矿是指授予勘查、找矿和采矿的许可和给予协助找到矿床者的优先机会。土耳其的矿业权是由国家授予的权利,依行政许可取得。土耳其授予矿业权的许可较为复杂。土耳其《采矿法》规定,授予矿业权的许可证分为:(1)勘查执照:在某地进行地质勘查工作时官方授予的权力。(2)预开采执照:在勘查期之后、正式采矿之前对矿进行预先开采和有关研究时官方授予的权力。(3)采矿执照:授予开采矿山者的执照。(4)采矿许可证:在某一开采执照范围内开采各个矿种的许可证。土耳其《采矿法》规定,矿业权为具有不动产物权属性的权利,具有不可分割性;可转让性,发现权和采矿权都可以依法转让;可继承性,但可继承的矿业权限采矿权,采矿执照获得的权力和契约通过继承转让。3

南美的巴西是矿产资源大国,其矿产资源属于国家所有。巴西《矿业法典》第3条规定,在地表或地下发现的一切单个的矿体或化石都构成国家的矿产资源。矿产权是由国家授予的权利。《矿业法典》规定,矿产物质的开采许可分为特许制、批准和许可制、注册制与垄断制。在巴西,依勘查批准证书和开采特许取得的矿产权是具有不动产物权属性的财产权,其物权属性通过以下制度体现出来:(1)法律上明确规定矿产资源为不动产。巴西《宪法》和巴西《矿业法典》规定,矿产资源是区别于土地的不动产。巴西《宪法》第186条规定,矿床、矿山和其他矿产资源以及水电资源是用于勘探和工业开采的、不同于土地的财产。(2)矿产权登记制度。矿产权登记制度是巴西矿业法典对矿产权物权属性的确认。(3)矿产权转让制度。《矿业法典》规定,勘查批准书的转让受到限制,开采特许权可以依法转让或抵押,但开采特许权转让或抵押必须在开采特许登记簿上登记备案后才有效。(4)普通法适用于矿业权制度。《矿业法典》第83条规定,普通法适用于矿产权,本法典规定的限制条件除外。4

二、矿业法规定将矿业权视为物权

域外有关矿业权物权属性规定的另一种模式是矿业法明确规定,将矿业权视为物权。在日本、韩国,矿业权也是依特许取得的探采矿物的权利,各国矿业法都将矿业权视为物权,准用不动产的规定。日本矿业法未明确规定矿物为国家所有,但矿业法规定,对于尚未开采的矿物,必须申请并从国家取得矿业权方可探采。因此,在日本,矿业权是由国家授予的探掘矿物的权利。在矿业权的法律属性上,它不属于传统民法物权,但矿业法规定,矿业权应被视作物权。5与日本类似,韩国矿业法也没有明确矿物属于国家所有。但矿业法规定,国家对未采掘矿物具有赋予采掘和取得之权利的权能。由此可知,矿业权是国家授予的权利。在权利性质上,韩国的矿业权也被视为不动产物权。6

三、我国矿业权物权属性的规定及存在的问题

我国的矿业权包括探矿权和采矿权。探矿权是勘查矿产资源的权利,采矿权是开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。我国是明确规定矿产资源为国家所有的国家,因此,矿业权也是由国家授予的勘查开采矿产资源的权利,经由行政许可取得。但与域外矿业法不同的是,我国《矿产资源法》不但没有明确矿业权的物权属性,反而通过一系列限制性规定对矿业权本应具有的财产权价值予以否定。譬如,《矿产资源法》第6条明确规定禁止矿业权转让,并规定了例外情形,还在第42条对矿业权的转让规定了严厉的处罚措施。由于矿业权物权属性不明,因此《矿产资源法》规定的矿业权有偿出让制度一直没有得到严格执行,矿业权的市场配置机制也没有真正建立起来。为适应矿业权配置体制市场化改革的需要,明确矿业权的物权属性,2007年通过的《物权法》第123条对探矿权、采矿权的物权属性作出确认性规定。但令人不解的是,2009年《矿产资源法》修正时,对矿业权的物权属性并未作出衔接性规定,特别是对矿业权的排他性没有作出明确、具体的规定,也没有废止矿业权转让的相关禁止性规定。因此,在《矿产资源法》中,我国矿业权的物权属性至今仍是不明确的。目前,矿业权竞争性出让、市场化配置改革正在快速推进,但矿业权市场化配置以矿业权的物权属性和财产权价值得到法律确认为前提,没有矿业权的物权化,矿业权的市场化配置很难真正推进。而在矿业权的物权属性中,排他性又是其核心。

1 在美国等个别国家也有部分矿产资源随土地而属于私人所有的情形,私人土地上矿产资源的开采完全由矿业公司与土地主协商,联邦和州政府均不干涉。国土资源部地质勘查司编:《各国矿业法选编》(下册),中国大地出版社2005年版,第1168—1169页。

2 国土资源部地质勘查司编:《各国矿业法选编》(上册),中国大地出版社2005年版,第594—600页。

3 同上书,第230—231页。

4 国土资源部地质勘查司编:《各国矿业法选编》(下册),中国大地出版社2005年版,第973—992页。

5 同上书,第109—110页。

6 同上书,第80—81页。