第三节 自然资源特许权有偿出让的制度性条件之二:市场化为主的出让机制

如前所述,市场条件下自然资源特许权有偿出让的内涵是,作为资源所有权人的国家以体现特许权价值的价格将特许权出让给资源使用人,特许权的出让价格应当体现特许权的财产权价值,而特许权的财产权价值唯有通过市场化的出让机制才能体现出来,市场化为主的特许权出让机制,包括市场化为主的定价机制和竞争性为主的出让方式。

一、市场化为主的定价机制

自然资源特许权有偿出让,必然涉及特许权的出让价格。本质上说,自然资源特许权的出让价格应是由自然资源的经济价值决定的。经济学上对自然资源价值的认识经历了从无价值到有价值的过程,并形成了替代价值论、地租价值论、效用价值论、稀缺价值论等不同的自然资源价值观点。传统的劳动价值论认为,劳动是价值的源泉,自然资源没有蕴含人类的劳动,因而没有价值。替代价值论认为,自然资源本身虽未耗费劳动,但它的使用可以节约劳动,这些自然资源节约的劳动就是自然资源的替代价值。1 地租价值论认为,自然资源的价值表现为一种地租。地租分为绝对地租和级差地租。绝对地租是农业资本家租种任何土地都必须向土地所有者缴纳的地租,它是土地所有者凭借对土地所有权的垄断所取得的地租。级差地租是农业资本家租种不同等级的土地而向土地所有者缴纳的有差别的地租,它产生的条件是土地自然条件优劣的不同。级差地租就是土地资源的价值。同理,自然资源的价值也体现为一种地租。根据地租理论,自然资源的经济价值是由开发利用自然资源所获得的超额利润所决定的。效用价值论认为,效用或者说有用性是资源价值的基础,物品的价值是由物品的用途产生的。因为自然资源对人类有巨大的效用,因而具有价值,资源效用量的大小决定着资源价值量的大小。稀缺价值论认为,自然资源具有有限性和稀缺性,资源的自然丰富度、时空分布等资源禀赋的差异以及资源的供求关系,决定着资源价值。资源稀缺性越强,资源的价值量越大,资源有用性是资源具有价值的基础,而资源的稀缺性则决定资源价值的高低。2 尽管经济学上关于资源价值论的观点不尽一致,但资源有价值是共识。

自然资源的价值需要通过价格体现出来,那么自然资源价值如何计算? 这就是自然资源的定价问题。由于自然资源属于国家所有,且国家所有权不得转让和处分,因此,在法律上,自然资源定价的主要形式就是对拟出让的自然资源特许权进行定价。从我国现行立法及相关规范性文件的规定看,我国有关自然资源特许权的定价分为三种情形:一是法律、法规直接定价,二是通过评估定价,三是授权政府制定价格。

1.法律、法规直接规定特许权的价格,即由法律、法规直接规定特许权的出让价格。譬如,矿业权使用费就采取行政法规直接规定的定价模式,其中探矿权使用费及其计算标准是由《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定的,采矿权使用费的缴纳标准是由《矿产资源开采登记管理办法》规定的。

2.通过评估确定特许权价格,即由具有评估资质的评估机构对特许权的价格进行评估,以评估的价格作为特许权的出让价格。譬如,《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定,国家出资勘查形成的探矿权价款,由具有矿业权评估资质的评估机构通过评估确定;《矿产资源开采登记管理办法》规定,国家出资勘查形成的采矿权价款由具有矿业权评估资质的评估机构通过评估确定。

3.授权政府制定特许权出让价格,即通过立法授权政府制定特许权出让价格,如《海域使用管理法》规定,单位、个人申请使用海域,应当向国家缴纳海域使用金,海域使用金由国务院规定。《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》,在附件2中规定了海域使用金的征收标准。3《海岛保护法》第31条则授权了国务院财政部门会同国务院海洋主管部门规定无居民海岛使用金征收使用管理办法。2010年财政部、国家海洋局联合发布《无居民海岛使用金征收使用管理办法》,并在附件3中规定了无居民海岛使用权出让最低价标准。根据《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》,财政部和原国土资源部制定了《矿业权出让收益征收管理暂行办法》,其中第8条规定,地方矿产资源主管部门参照类似市场条件定期制定矿业权市场基准价,并经省级人民政府同意后公布执行。该办法发布后,重庆、山西、内蒙古等地先后发布了矿业权出让市场基准价。

由法律直接规定自然资源特许权的价格,特许权按法定价格出让,就完全排除了市场的作用。同时,由于法定价格具有稳定性,无法随市场供求关系的变化而调整,因此,自然资源特许权的价格由法律直接规定本质上仍是一种计划式的定价模式。在自然资源特许权的定价方面,法律的作用在于,为价格的确定规定明确的价格构成要素,保证特许权出让价格真正体现自然资源的价值。自然资源的价值是多元的,除了经济价值外,还蕴含了生态价值、环境价值、社会价值等价值因素,这些价值因素也都是自然资源特许权初始定价时必须考虑或应当包含的。我国《矿产资源法》在1996年修正时虽然确立了矿业权的有偿出让制度,但对出让价格的构成要素未作规定。矿业权的出让价格是由《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》规定的。两部行政法规有关矿业权出让价格的规定,存在的主要问题之一就是矿业权价格构成的不完整。矿业权价格中没有体现矿产资源的生态环境价值,没有包含矿山企业应承担的因矿产资源开采造成的生态、环境破坏的治理与修复成本。矿产资源开发对生态环境的损害主要包括两个方面:破坏性的生态损害和污染性的环境损害。从可持续发展的角度看,矿业权价格的构成应当反映生态环境的治理与修复成本。但受制于立法的规定,我国矿产资源开发中的生态环境损害补偿机制至今仍未建立起来,致使对生态环境的破坏成本未能在矿产资源价格中体现出来,这是导致矿产资源价格远低于市场均衡水平的重要原因。中国“以土豆价格卖稀土”,几十年赚的钱还不够治污。4 此外,由于缺少生态补偿机制,对资源开发利用中的负外部性也无力内部化,导致生态环境不断恶化。存在的主要问题之二是,对于矿业权价格构成中的采矿权使用费采取法定价格制,且定价过低。采矿权使用费以采矿权所占用的土地面积作为计价依据,这也是其他国家通行的做法,但我国的收费标准只是国外平均标准的1/7左右。过低的矿业权使用费直接导致不少矿山企业抢注矿业权,圈而不采、占多采少,造成了大面积土地资源的闲置和浪费。存在的主要问题之三是,矿业权价格构成中的矿业权价款只是对国家出资勘查形成的矿业权的经济补偿,矿业权完整的经济价值以及国家作为矿产资源所有者的经济利益并没有体现出来。因此,我国《矿产资源法》虽然建立起矿业权的有偿出让制度,但矿业权的定价机制是残缺不全的。矿产资源被认为是继土地资源之后我国市场化出让程度较高的一类自然资源,但实际上市场化的定价机制并没有真正建立起来。《生态文明体制改革总体方案》为此在改革的目标中提出,要着力解决自然资源及其产品价格偏低的问题。当然,这一改革目标的实现和制度的建立,都需要通过立法完成。

通过评估确定特许权价格并以评估价格作为特许权的出让价格的合理性在于,能够比较真实地反映特许权的市场价格。但评估定价制度的有效性必须以有效的特许权交易市场的形成为前提,如果特许权的交易市场不健全、不完善,评估定价就难以真实体现自然资源特许权的价值。鉴于我国目前自然资源特许权的交易市场并没有真正形成,不同自然资源特许权市场化程度差异很大,且市场交易机制不完善,因此,自然资源特许权的出让全面和全部采取评估定价的条件并不完全具备。

由法律、法规或规范性文件授权行政机关制定自然资源特许权的出让价格,这是目前最为普遍的做法。行政定价又分为两种情形:一是制定自然资源特许权出让的标准价格,并以此作为自然资源特许权的出让价格;二是制定自然资源特许权出让的最低价或基准价,特许权在最低价或基准价基础上就高出让或竞价出让。前一种定价机制是计划经济体制下国有资源出让广泛采用的一种方式。这种定价机制广泛适用于自然资源特许权的出让领域,仍是自然资源计划管理的一种形态。这种僵化的定价机制切断了供给与需求的关系,“因为供求信息掌握在无数的市场参与者手中,而不可能在政府的数据库里,更不可能在政府官员的脑子里,”5而且“价格一旦固定,就不反映供求关系,也就不称其为价格了。价格之所以叫价格,就因为它是变化的”6。

因此,资源价格改革的核心,就是逐步放开价格管制,逐步形成灵活反映市场供求关系的价格体系。从这个意义上说,资源价格体制的改革就是整个资源配置体制的改革,而价格体制改革的核心是定价机制的改革,即以市场化的定价机制逐步取代行政定价机制。

什么是自然资源特许权市场化的定价机制? 我们认为,市场化的定价机制应当包括两方面的内容:第一,在特许权交易市场已经形成的情形下,新增特许权的初始出让价格应当由市场的竞争决定,行政定价不应再介入。以水权交易为例,我国水权交易的二级市场已逐步形成,水权转让的价格也是由转让方和受让方依据供需关系确定的。但目前水权的初始出让仍是无偿,随着有偿出让的改革,新增水权初始出让可以以二级市场水权的交易价格作为基准价格,并由竞争决定最终的出让价格,而不应再另行制定出让价格。第二,在没有形成有效的特许权交易市场、特许权初始出让价格尚无参照的情形下,由行政机关结合特许权的所有定价因素制定自然资源特许权初始出让的价格有必要性。但行政定价只宜制定参考价、最低价或基准价而不宜直接制定标准价,每一特许权具体出让价格在行政制定的参考价、最低价或基准价的基础上由市场的竞争去决定最终的成交价格。还要特别强调的是,在某一领域自然资源特许权行政定价完成、出让市场已经形成之后,行政定价机制即应当退出,之后新增特许权的出让价格都应当以特许权市场交易价格作为定价依据,而不应当再重新进行行政定价或行政调价。无论初始定价是否合理、是否公平,市场会依据供求关系修正特许权的初始出让价格,保证特许权交易价格的公平合理。如果行政定价不断介入特许权的出让,那么特许权出让的市场化价格机制永远不可能真正形成。

二、竞争性为主的出让方式

与自然资源特许权定价机制关联的是自然资源特许权的出让方式。表面上看,特许权的出让方式只是特许权出让模式的选择,实际上它所涉及的是特许权出让中政府与市场的关系,特别是政府与市场在特许权出让中各自作用的范围与边界问题。不仅如此,特许权的出让方式反过来又会影响到特许权的产权制度建设。我国自然资源产权制度建设严重滞后,这与我国特许权所实行的行政出让方式有极大关系。长期以来,我国一直“采用不适当的行政方式分配自然资源,严重阻碍了资源的有效配置和资源产权制度的合理建立及其资源市场的培育”7。因此,在自然资源特许权有偿出让制度建设中,特许权的出让方式是另一个核心问题。

依据价格是否由公开的市场竞价决定,自然资源特许权的出让分为非竞争性出让和竞争性出让。

非竞争性出让包括政府定价出让和协议出让。政府定价出让是指特许权价格由政府确定,申请人依政府确定的价格支付特许权出让金,取得自然资源特许权;协议出让是指由资源行政机关以协议的方式出让资源特许权,特许权受让人按协议的约定支付特许权出让金。由于政府定价出让和协议出让都是行政权为主导的出让,因此,这种非竞争性出让又称行政性出让方式或政府主导型出让方式。

竞争性出让是指以公开竞争的方式出让资源特许权,并以竞争的结果决定特许权的受让人。在特许权竞争性出让中,依据竞争是否受到限制,又分为有限制的竞争性出让和无限制的竞争性出让。

有限制的竞争性出让是指,虽然以竞争方式出让,但竞争的程度、范围会受到政府政策的干预和限制,所以其竞争是有限度的。当法律法规规定或政府要求某一特许权的受让人必须具有一定的条件、资质时,就意味着不具有相应条件或没有相应资质的单位和个人将无法参与竞争,对竞争参与人条件或资格的要求就是对竞争参与人范围的限制;当政府对特许权的竞争价格进行干预时,意味着竞争参与者只能在政府给定的价格范围内进行竞争,这是对竞争程度的限度。在我国国有建设用地使用权竞争性出让中,对于保障房建设用地使用权出让所采取的限制房价、地价就是一种典型的有限度的竞争性出让方式。

无限制的竞争性出让是指政府对竞争的参与者或竞争的程度不作任何限制或干预,完全由市场竞争决定特许权的竞买人。依据竞争参与人是否足够多、竞争是否足够充分,无限制的竞争性出让又分为充分的竞争性出让和非充分的竞争性出让。

充分的竞争性出让是指竞争参与者足够多,竞争足够充分。竞争参与人是否足够多、竞争是否足够充分,没有一个绝对的标准,一般以达到法定最低参与人数作为标准,法定最低人数以上的竞争通常被认为是符合充分竞争条件的竞争。在此基础上,参与人数越多,竞争越充分;低于法定最低人数的竞争是不充分的竞争。譬如,《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》第28条第1款规定,探矿权采矿权招标的,投标人不得少于3人。第35条规定,探矿权采矿权拍卖的,竞买人不得少于3人。依据上述规定,3人及以上参与的招标拍卖应当是符合充分竞争条件的竞争,竞争参与者少于3人是不符合充分竞争条件的竞争。在法律法规规定某一特许权的出让必须满足充分竞争的条件时,不能满足充分竞争条件的出让会被停止。

非充分的竞争性出让是指对竞争参与者不作最低要求的竞争性出让方式,这就意味着,即便只有一个人参与,只要满足竞争性出让的最低要求,即可成交。我国国有建设用地使用权和矿业权出让中广泛使用的挂牌出让就是典型的非充分竞争出让。在现行特许权出让中,挂牌出让通常作为一种补充方式适用于充分竞争失败情形下特许权的出让。譬如《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》第28条第2款规定,投标人少于3人,属探矿权招标的,主管部门可以以挂牌方式授予探矿权。

由于通过公开竞争选择的特许权受让人遵循了市场规律的作用,因此竞争性出让方式总体上可被称为自然资源特许权的市场化配置方式。

随着我国市场经济体制改革的深化,让市场在资源配置中发挥决定性作用已成共识,自然资源的配置也不例外。这体现在特许权的出让方式上,就是应当逐步以竞争性出让取代非竞争性出让,建立以竞争性出让为主的自然资源特许权出让机制。然而,以竞争性出让取代传统的行政权主导的非竞争性出让,可能会面临来自资源行政机关的阻力。一方面,我国的自然资源属于国家所有,而国家所有权存在的问题之一就是所有者的缺位或者说人格化主体的缺失,国家所有权的代理人也不明确,自然资源特许权有偿出让缺少内在的激励机制,特许权有偿出让的动力不足,这是导致无偿出让的一个重要原因,即便有偿出让,价格通常也容易被低估。另一方面,自然资源的有限与稀缺使得特许权的出让充满了寻租机会,谁主导特许权的出让,谁就获得了利用特许权出让寻求部门利益、个人利益的机会。当特许权出让缺少公开、公平、公正的竞争环境时,资源使用人要获得特许权,就不得不将大量的人力、物力、财产投给资源行政机关,腐败也就成为必然。因此,在行政权主导出让的模式下寻租是必然发生的,那些期望获得特许权的单位或个人不得不给资源行政机关及其官员源源不断地输送巨大的经济利益以换取特许权。在经济学上,寻租是一种寻求非生产性利润的行为,是没有任何经济效益的资源消耗。寻租的对象主要是政府官员和国有资源,寻租的特点就是利用各种合法、非法的手段获取占用资源的特权。寻租的泛滥不仅造成了国家资源利益的损失,也会造成国有资源配置机制的扭曲。自然资源的有偿出让特别是市场化出让阻断了资源行政机关在特许权出让中的寻租机会,这就意味着获得资源利益的概率大大降低。因而,自然资源特许权竞争性出让的改革会面临来自资源行政机关及其官员的抵制。目前的改革大多是以政策、文件形式推动的,为保证改革的顺利推进,必须实现竞争性出让方式的法制化,以法律推动改革,保卫改革的成果。

此外,自然资源功能的多元性、用途的复合性及复杂性、对资源需求的多层次性,决定了自然资源特许权出让方式的多样性,以及不同出让方式存在的合理性。不仅不同类型的自然资源特许权的出让无法使用统一的出让方式,就是以同一类型的自然资源为客体设定的不同用途的特许权也无法以统一的方式出让。因此,若不分自然资源的功能与用途一律使用竞争性方式出让,有违特许权出让或资源使用的公正性。竞争性出让可以充分提高资源的使用效率,但难以解决资源使用的公平问题。不少自然资源是人的生存之本、生活所需,单纯的竞争性出让及价高者得的方式会损害到对资源有基本需求的群体的利益。譬如,不少地方在养殖用海权的出让中,全部采用拍卖出让方式,价高者得,没有考虑到既有海域养殖户的利益及其经济承受能力。那些既有海域的养殖户因之前投入很大,为了保住海域使用权,只得不惜代价参与竞拍,这极容易导致后续经营的困境。又如,在矿业权出让中,探矿权人对于已探明的矿地优先享有采矿权,这是各国矿业法上公认的矿业权出让准则,如果排除探矿权人优先取得采矿权的权利,一律使用竞争性方式出让采矿权,显然有违公正原则,会严重打击探矿权人的探矿积极性。因此,在自然资源特许权出让中,部分非竞争性出让又是必要的、合理的。

总体上说,我国自然资源特许权出让制度改革的方向应当是,建立以竞争性出让为主、非竞争性出让为辅的出让机制,让市场在自然资源特许权的配置中发挥决定性作用。同时,为保证特许权配置和资源使用的公平性,法律上又应当允许例外情形下非竞争性出让的存在。当然,哪些情形下应采取竞争性出让方式、哪些情形下应采取非竞争性出让方式,仍然是一个比较复杂的问题。关于自然资源特许权出让方式,将在本书第六章至第九章中专门阐述。

1 朱清:《关于“共同但有区别”的自然资源有偿使用制度探讨》,载《国土资源情报》2017年第9期。

2 同上。

3 《海域使用管理法》第33条第2款是关于授权国务院规定海域使用金的条款,未经国务院授权,财政部、国家海洋局发布《关于加强海域使用金征收管理的通知》是否符合《海域使用管理法》的授权规定,值得推敲。

4 林家彬等:《中国矿产资源管理报告》,社会科学文献出版社2011年版,第91—92页。

5 张维迎:《市场的逻辑》,上海人民出版社2010年版,第240页。

6 同上书,第255页。

7 刘思华主编:《可持续发展经济学》,湖北人民出版社1997年版,第422页。