第二章 被告
第一节 被告概述与类别
行政诉讼被告是指因被诉行政争议，而由人民法院通知参加应诉的行政主体。该行政主体包括作出被诉行政行为的行政机关和被授权组织（为便于表述，如无特别指代，以下统称行政主体）。
谁是被告，由原告在起诉状中列明。但所列被告是否正确，还有待于人民法院的审查确认。立案时，人民法院作形式审查，看起诉状是否明确列明了被告，列明的被告是不是具体的行政机关。但明确并不代表正确。所以，审理过程中，人民法院还要审查有没有证据能够证明被诉行政行为是被告所为。因为，被告主体资格是否适格，不仅关系到原告提起的诉讼能否被受理，诉讼请求会不会得到支持，还事关被告应不应该对被诉行政行为承担责任。对于错列被告且拒绝变更的，应当由人民法院依据《（2018年）行政诉讼法解释》第69条第1款第2项之规定对已经立案的裁定驳回起诉。
在最高人民法院（2017）最高法行申366号行政裁定书中，如是阐述：“本院认为：本案的核心争议是再审申请人李某山起诉的被告是否适格的问题。在行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即行政诉讼法第四十九条第二项规定的‘有明确的被告’。所谓‘有明确的被告’，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但‘明确’不代表‘正确’，因此，被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是行政诉讼法第二十六条第一款规定的，‘公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告’。又按照行政诉讼法第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当‘有具体的诉讼请求和事实根据’，这里的‘事实根据’就包括被告‘作出行政行为’的相关事实根据。就本案而言，再审申请人以怀远县政府对其房屋实施了强制拆除行为为由，以怀远县政府为被告提起本次诉讼，被告虽然是明确的，但并不符合实质性适格的要求。……显然不具有行政诉讼法第四十九条第三项要求的‘事实根据’。在原审法院予以释明的情况下，再审申请人仍拒绝变更被告，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第三项规定的‘错列被告且拒绝变更’，‘已经立案的，应当裁定驳回起诉’的情形，一审法院裁定驳回起诉、二审法院裁定驳回上诉，并无不当。”最终，裁定驳回再审申请人李某山的再审申请。
可见，虽然将谁列为被告，取决于原告的“认为”，也就是原告的主观认识和判断，但这种主观判定不能率性任意而为，需要遵循必要的原则和标准。
通常而言，确定被告的工作要始终围绕着对诉争行政行为实施者的判断和确认而展开，且可以借助行政行为的显性表征来综合判定，如公文落款签章、执法证件以及执法人员所穿着的制服，等等。通过对《行政诉讼法》和《（2018年）行政诉讼法解释》中规定的被告加以归纳分析，不难发现其中“三体合一”的共同特性，即“被告首先是行政主体。一个组织必须具备行政主体身份与地位，才能成为行政诉讼的被告，否则它作出的行政行为会因被告不适格不能纳入行政诉讼。其次，被告是行为主体。指被告实际作出了行为或存在行政不作为行为。最后，被告是责任主体。被告必须有责任能力，其作为或者不作为的法律后果归属于它，它能够以自己的名义对外承担责任。这意味着，事实上的（实体上的）行为者不一定是法律上的（程序上的）被告；不是事实上的行为者，也可能成为被告”[5]。根据法律法规的规定和行政诉讼被告的内在特质，行政诉讼被告大体可以按以下标准进行归类和确认。
一、作出或者不作出行政行为的行政机关为被告
行政行为包括行政作为和行政不作为，此二者都有可能构成被诉标的。所以，作出或者不作出某种行政行为时，相应的行政机关都可能成为被告。
对此，《行政诉讼法》第26条第1款规定已经作出了明确规定。此处的被告是指行政行为的实施者。
尽管行政主体在履行职责过程中，以自己名义“发号施令”，如作为征收人的区、县级人民政府作出“关于某某项目范围内国有土地上房屋征收补偿的决定”，但由于行政主体是单位法人，无法自行实施行政行为，需要由工作人员以其名义履行相关工作，但并不因此该行为就成为工作人员的个人行为。因为，工作人员为履行职责而实施的行政行为属于职务行为，由此所产生的法律后果，应由其所在单位或授权单位享受权利、承担义务。如，交通警察对机动车驾驶员现场作出《公安交通管理简易程序处罚决定书》，从决定书填写到送达均由交通警察个人完成，但最终承担责任的是决定书上加盖公章的单位（某市公安局交通警察支队某大队），这个单位才是处罚行为的实施机关，才是行政责任主体。一旦涉及诉讼，行政机关才是被告。所以，这里需要特别明确一点，就是即便被诉行政行为是行政机关工作人员所为，依法也不能将该工作人员列为被告，请求其承担法律责任。
权利和义务就像一枚钱币的两面，行政职权的背后伴随着行政义务。如，行政许可行为中，行政机关对行政相对人提出的申请依法享有审查权、决定权。同时，审查和作出决定是履行工作职责的工作形式，是其工作职责和义务所在。行政义务无论是基于依法需要主动履行行政行为产生的，还是属于因依行政相对人申请而要履行行政行为形成的，行政机关都应在法定期限内履行完毕。否则，就会构成积极不作为或消极不作为。
行政机关的不作为行为致使国家利益、社会公共利益受到侵害，或导致行政相对人、利害关系人合法权益受到损害，由此引发的争议，属于人民法院受案范围。《（2018年）行政诉讼法解释》第54条第1款第2项规定，“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料”。可见，不作为行为具有可诉性，原告有权将该行政主体列为被告诉至人民法院。如，《政府信息公开条例》第26条和第33条分别规定了行政机关主动公开和依申请公开政府信息的义务。公民、法人或者其他组织认为行政机关未公开、未按法定形式公开或未在法定期限内公开相关政府信息，而侵犯其合法权益的，有权依据该条例第51条之规定提起行政诉讼。此时，负有政府信息公开义务的行政主体即为被告。同样，公益类案件中，行政机关不依法履行职责的，人民检察院可依据《行政诉讼法》第25条第3款之规定，将该机关列为被告，向人民法院提起诉讼，请求判令其依法履行职责。
二、经复议的案件，复议机关和作出原行政行为的行政机关（含被授权组织）都可能成为被告
实践中，相当一部分案件，在提起行政诉讼前，已经经过了行政复议。有的是因为法律法规规定了行政复议前置程序的要求，有的是出于诉讼策略的需要。面对先复议后诉讼的案件，是把行政复议被申请人（作出原行政行为的机关）列为被告，还是把复议机关作为被告，抑或把被申请人和复议机关共同列为被告？我们需要根据法律法规的规定，并结合复议情形或结果和诉讼目的来选择确定。
1.复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关改变原行政行为的，视为复议机关作出了新的行政行为，则意味着原行政行为被更改后的行政行为所替代。所以，原告起诉针对的应当是变更后的行政作为。按照“谁行为，谁担责”的一般原则，被告理应是被诉的变更后行政行为的实施者，即复议机关。《行政诉讼法》第26条第2款规定，“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。
那么，何为复议机关“改变”了原行政行为？具有《（2018年）行政诉讼法解释》第22条规定的下列一种或多种情形的，都属于对原行政行为的改变，即：
（1）复议机关改变原行政行为的处理结果。“改变”的形式是多样化的，包括撤销、部分撤销或变更原行政行为。这里的变更可以是对处罚幅度的改变，也可以是对种类的改变，既可以是对结果加重，也可以是对结果减轻。如，公安机关对违法行为人作出了罚款50元的行政处罚决定，经行政复议后，复议机关认为处罚过轻，把罚款金额从50元增加到200元，或直接变更成行政拘留5日；或作出相反处罚——减轻处罚或免除处罚。
需要注意的是，复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，不能认定为对原行政行为的改变，应视为复议机关维持原行政行为。此种情形下，不能把复议机关单独列为被告。
（2）复议机关确认原行政行为无效。无效行政行为自始没有法律效力，对行政相对人或利害关系人不具有拘束力和执行力，无需服从和执行。可见，原行政行为一旦被认定无效，就丧失了原有的既定力和强制执行力。所以说，复议机关确认原行政行为无效，是通过对原行政行为效力的否定，对该行为进行了根本性改变。
（3）复议机关确认原行政行为违法。依法行政是行政法最基本、最重要的价值准则。一个行政行为被依法认定属于违法行为，当然也就没有遵照执行的必要。故这是对原行政行为给予了否定性评价和改变。
不过，在《（2018年）行政诉讼法解释》第22条第3款但书部分规定了除外情形，即复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法不认为是对原行政行为的改变。因而此时的被告仍然是原行政主体，而非复议机关。
2.复议机关不作为的，即复议机关在法定期限内未作出复议决定，此时，原告（复议申请人）起诉复议机关不作为的，依据《行政诉讼法》第26条第3款之规定，复议机关为被告。
3.复议机关以不符合受理条件为由驳回复议申请的。《（2018年）行政诉讼法解释》第133条在规定经复议案件的共同被告情形时，作出了但书规定，将复议机关以不符合受理条件为由驳回复议申请的，排除在了双被告之外。也就是说，如果复议机关认为申请人提出的行政复议申请不符合受理条件，作出不予受理决定或者驳回行政复议决定，行政复议申请人不服的，应当以复议机关为被告。
复议机关不作为案件中，原告（复议申请人）起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告，对此，《行政诉讼法》第26条第3款业已作出了规定。
作出原行政行为的行政机关和复议机关成为共同被告，有时又称“双被告”，是2014年对《行政诉讼法》修正以后新增加的规定。《（1989年）行政诉讼法》是我国第一部行政诉讼法，其中，第25条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”其确立的是单被告规则。有些复议机关为了不当被告，即便发现有的行政行为不合法，也不予纠正，维持了事。致使行政复议没有能够充分有效地发挥好监督职能，实践效果和社会评价不够理想。
为了扭转这一现象，2014年第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《（1989年）行政诉讼法》修正时，对相应内容做了修改，在《（2014年）行政诉讼法》第26条第2款中规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”，希望借此督促复议机关能够依法对行政行为进行审查。由此，也确立了“双被告”规则。
2017年对《（2014年）行政诉讼法》修正时，保留了“双被告”规定内容和原则。不仅如此，《（2018年）行政诉讼法解释》第59条也规定有“复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告”的内容。
这里的“维持”包括《（2018年）行政诉讼法解释》第133条第1款所规定的两种情形：复议机关驳回复议申请或者复议请求。但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。
另外，行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，适用双被告规则，按照《（2018年）行政诉讼法解释》第134条第2款规定，“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告”。
总之，当复议机关复议决定维持原行政行为时，应当将复议机关和作出原行政行为的行政机关列为共同被告，不能只列其中一个。否则，就是漏列当事人，不符合前述现行《行政诉讼法》规定。经过行政复议的案件，如果原告起诉时只列了复议机关，而未将作出原行政行为的行政机关列为共同被告的，法院经过审查之后认为属于漏列被告的，应依法追加作出原行政行为的行政机关为共同被告。
三、由法律、法规授权的组织所作的行政行为，该组织是被告
根据《行政诉讼法》第2条规定，行政相对人或利害关系人对法律、法规、规章授权的组织作出的侵害其合法权益的行政行为有权提起诉讼。通常这类组织不是行政机关，也没有行政管理职权，但法律、法规、规章授予了它在特定行政事务方面享有相应管理权，甚至能够以自己的名义作出相应行政行为。因此，行政诉讼中，依法可以将该类组织作为被告。
如，中国法院网2019年2月22日《宁乡市法院审结首例村民状告村委会行政诉讼案》报道的“首例村民状告村委会”行政诉讼案件即属此类型。
原告邓某于2018年4月29日以邮寄挂号信的形式，向被告宁乡市某村委会提出宅基地使用申请。被告收悉后没有给予任何答复意见。原告邓某遂将该村委会诉至宁乡市人民法院。该案焦点在于能否把村委会列为被告。
人民法院审理后，认为：“根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》和《湖南省行政程序规定》等规定，被告村委会虽然不是行政机关，但地方性法规授权其在农村村民住宅用地审批过程中行使管理职能；该村委会虽然并无对村民住宅用地作出终极批准的权力，但其依法具有受理原告的申请和作出初始审批意见的职责。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”
最高人民法院2014年12月24日发布的《最高人民法院关于发布第九批指导性案例的通知》（法〔2014〕37号）中，指导案例第38号“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”载明的裁判理由是：“法院生效裁判认为：根据我国法律、法规规定，高等学校对受教育者有进行学籍管理、奖励或处分的权力，有代表国家对受教育者颁发学历证书、学位证书的职责。高等学校与受教育者之间属于教育行政管理关系，受教育者对高等学校涉及受教育者基本权利的管理行为不服的，有权提起行政诉讼，高等学校是行政诉讼的适格被告。”本案确认了高等学校作为法律法规授权组织的行政主体地位，可以成为行政诉讼被告。
纵观《（2018年）行政诉讼法解释》第20条第2款、第24条第1款和第3款之规定，能够作为被告的组织，主要包括法律、法规或者规章授权的内设机构、派出机构、村民委员会、居民委员会、高等学校等事业单位、律师协会以及注册会计师协会等。
四、行政赔偿义务主体是被告
《国家赔偿法》第2条第2款规定：“本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”此处的赔偿义务机关包括该法第7条罗列的：（共同）侵权的行政机关、法律/法规授权的组织、委托实施行政行为的委托机关和赔偿义务机关被撤销后的继续行使其职权的行政机关或撤销该赔偿义务机关的行政机关，以及该法第8条规定的经复议机关的复议决定加重损害时的复议机关。
赔偿请求人对赔偿决定内容或结果不服，或被申请的赔偿义务机关未在《国家赔偿法》第13条规定的两个月期限内作出是否赔偿决定的，赔偿请求人均可以前述相应赔偿义务主体为被告，在法定期限内向人民法院提起行政诉讼。