2.2 PPP模式简介

2.2.1 PPP模式的本质

PPP模式来自基础设施私有化或民营化的发展，其起源可以追溯到最优化公共管理的概念，即现在的新型公共管理。公共部门与私营企业的合作模式可以看成一种为了满足不断增长的公共基础设施需要，而引导、协助私营企业来建设公共基础设施的现代方式[63,64]。

图2.2　智慧城市的三维全景图

公共基础设施通常是指经济和社会正常运行所必需的各种设施及附带的设施[65]。公共基础设施既包括为进行经济和社会活动而建设的建筑物或其他有形的硬性基础设施，也包括为经济性和社会性基础设施提供服务的软性基础设施，如卫生、教育、培训和社会服务等。一般来讲，公共基础设施可以分为两类：

（1）保证日常经济生活正常运行的不可或缺的经济性或工程性基础设施，如公共交通（公交）设施，以及供水、排水、供电等公共事业网络。

（2）保证社会制度正常运行的不可或缺的社会性基础设施，如学校、医院、图书馆等。

显然，政府应在公共基础设施方面发挥作用，使用私营企业的资金来建设公共基础设施也是历史上的标准做法。例如，20世纪50年代美国公共部门和私营企业联合投资的教育等公用事业；20世纪60年代欧洲的特许权经营协议；20世纪90年代英国实施的私营企业融资倡议（PFI）。当前，通过公共部门与私营企业的合作模式来采购和维护公共基础设施已经变得越来越普遍，应用范围在不断扩大。

世界各地对PPP模式的定义有很大不同，其内容和目标也随各个国家的特定背景，以及不同专家的关注点而变化。

英国政府于1997年将PPP模式解释为三个方面：①公共基础设施的完全或部分私有化；②由私营企业主动融资并承担风险的发包项目；③与私营企业共同提供公共服务。

加拿大PPP国家委员会将PPP模式定义为公共部门和私营企业之间的一种合作经营关系，基于双方各自的经验，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，以满足事先清晰界定的公共需求。

美国PPP国家委员将PPP模式定义为介于外包和私有化之间的，并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，表现为充分利用私营企业来设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。

联合国训练研究所认为PPP模式包括两层含义：①为满足公共产品需求而建立的公共部门和私营企业之间的各种合作关系；②为满足公共产品需求，公共部门和私营企业建立的伙伴关系。

欧盟委员会对PPP模式的定义是，为提供公用项目或服务而形成的公共部门和私营企业之间的合作关系。

中国财政部政府和社会资本合作中心（PPP中心）将PPP模式定义为在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。

有些学者和业界人士认为PPP模式的定义过于模糊。在一般情况下，PPP模式是指政府将其职责外包给商业合作伙伴，公共部门和私营企业共同分担风险，以获得公共政策相关领域所期望的结果[66]。在PPP模式下，政府通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与私营企业建立利益共享、风险分担的长期合作关系，从而达到增强公共产品和服务的供给能力，提高供给效率，最终实现双赢或多赢。