第二节 企业研发与财税激励政策

一、研发活动的业务流程

在政府、企业、科研院所、科技中介组织等各类创新主体中，企业作为自主技术创新的主体，在市场机制的激励下从事创新，能前瞻性地掌握市场发展的潜在需求，也能有针对性地进行研发。所谓企业的研发，是指企业为获取新产品、新技术、新工艺所开展的各种研发活动。一般而言，企业投入人力、物力、财力等从事研发活动，目的是希望形成如专利权、非专利技术（也称专有技术）、版权等新的知识产权，并通过对自创无形资产的出售、出租、内部使用等方式获取经济利益。其研发活动的业务流程如图1-4所示。

从企业从事研发活动业务流程的角度看，企业的研发过程，既是专利权、非专利技术、版权等新知识产权的创造形成过程，也是各种研发费用的耗费过程。换言之，企业在研发活动过程中，研发人员借助研发仪器、设备、专利权、非专利技术等劳动工具对各种研发材料进行研究、试验、开发，以期研发出能带来未来经济利益的知识产权。其中，对于研发成功形成无形资产的知识产权，其用途主要有两大方面：一是技术转让，包括出售无形资产和出租无形资产，以获取利润；二是用于企业内部，即企业自己进行商业化生产，扩大企业收入，提高盈利水平。

二、研发活动的特征

研发活动是企业发展的核心，作为一种投资行为，它具有下列特征。

1.研发活动具有不确定性（风险）

研发活动的不确定性最早是由肯尼斯·阿罗（K. Arrow）在1962年提出来的，他认为，研发活动具有三个突出的特征：不确定性、不可分割性以及创新利润的非独占性。其中，不确定性存在于研发过程的每一个环节，是研发的一个核心特征。正是由于研发过程中存在的这些不确定性，使企业的研发行为具有较大的风险，特别在一些关键产业技术创新的投资上，由于风险大，往往是企业难以回避的，并且也是单个企业所无法承受的。在这种情况下，企业的研发投资必然要进行多方面的考虑，这就可能导致对研发活动的实际资源分配会低于最适当水平，导致企业研发的动力不足。

由于研发活动依托于新的科学知识或技术原理基础上的高度激烈的商品和技术竞争，只有在研发成果可以转化为商品的情况下才可能产生收益，因此，相对于其他投资活动，研发投入的产出是不确定的，特别是在研发活动的早期，常常会发生失败，这就增加了研发活动的风险性，不利于企业进行创新投资。

研发活动的风险主要包括：①技术风险。由于受技术规律、技术垄断、产品标准化、技术的工艺支持能力等方面的限制，研发成果不可预测，有失败的可能性。②经营风险。知识经济时代，科学技术瞬息万变，企业的管理者在确定研发活动的发展方向时出现失误、资金渠道不畅、技术骨干离职等问题，都会导致研发活动半途而废。③行业风险。如果同行业竞争者的研发活动领先于企业，或者企业研发成果的产业化工作不到位，则意味着企业竞争的失败。④环境风险。社会意识形态、法律及生态环境、国家政策、重大政治事件等都会给企业的研发活动带来风险。

2.研发成果具有公共产品的性质

社会产品按是否具有竞争性和排斥性分为三类：企业产品、公共产品和准公共产品。企业产品是具有完全的竞争性和排斥性的产品；公共产品是具有完全的非竞争性和非排斥性的产品，准公共产品则是介于企业产品和公共产品之间的产品。一般而言，企业产品可以由市场机制自发地提供，但公共产品和准公共产品由于存在“搭便车”现象，市场不能自发地提供（市场失效），或者市场提供不足（市场低效），所以需要采取某种集体行动的方式（公共经济）来提供。许多经济学家的研究都证实，研发成果具有公共产品性质。正是研发成果公共产品属性的存在，使得企业研发成果的发明人无法完全独占其新技术知识或无法控制其扩散，结果造成研发对企业的回报率低于其社会回报率，挫伤了企业对研发投入的积极性。因此，在市场竞争机制下，企业对研发活动的投资可能低于理想水平（Arrow，1962）。

3.研发活动的外部性（溢出效应）

外部性是指一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效应，而这种效应并没有通过货币和市场交易反映出来。外部性包括负外部性和正外部性。负外部性是一种经济活动对外界具有一定的侵害性或损伤，引起他人效用降低或成本增加。例如，生产过程中排放的废水废气使周围环境受损，某人吸烟造成公共场所空气污染等。正外部性是指一种经济活动给其外部造成积极影响，引起他人效用增加或成本减少。例如，城市中的教育、消防等公共产品产生的是正外部效应。

当存在外部性时，企业收益和社会收益、企业成本和社会成本不一致，研发活动的外部性主要表现为“溢出效应”，并得到了许多经济学家进行的试验分析的支持。如（Mansfield，1977）的研究表明，工业创新——新技术的开发和发明的社会技术创新收益率远高于私人的技术创新收益率。尽管研发溢出效应有利于社会利益的增加，但这种无屏障的“利益溢出”同时会导致消极的社会效应，即产生部分企业的“搭便车”行为。如果研发企业的利益无法得到有效保证，无法通过创新收益收回创新成本，这将使研发企业缺乏创新动力，从长远看，将导致整个社会研发能力的衰竭。

三、激励企业研发的财税政策

技术进步在经济增长以及随之而来的国家和个人福利改善中所发挥的重要作用已经成为理论界和实务界不争的事实，而企业的研发投入是推动技术进步与经济增长的主要力量。但研发活动的不确定性、溢出效应和外部性等特征会导致企业研发活动的动力不足。因此，企业的研发活动完全由市场配置是低效的，甚至是失灵的。在这种情况下，政府就很有必要采取各种政策工具来刺激企业的研发活动，如图1-5所示。

一般来说，政府往往采用两种政策工具来促进全社会的研发投入：一是财政直接支持政策，如通过财政科技投入、政府采购、政府风险投资等方式直接支持企业研发投入；二是财政间接支持政策（即税收优惠），如通过加计扣除、税收抵免、加速折旧、优惠税率或低税率等方式降低企业研发投入的成本，间接支持企业研发活动。

（一）财政直接支持政策

1.财政科技投入

财政科技投入主要用于支持市场机制不能有效配置资源的基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究开发等公共科技活动。根据《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》（国办发〔2006〕56号），我国中央财政科技投入主要分为以下五类：①国家科技计划（专项、基金等）经费，主要支持对经济社会发展、国家安全和科技发展具有重大作用的科学技术研究与开发；国家自然科学基金主要支持自由探索的基础研究。②科研机构运行经费，主要用于从事基础研究和社会公益研究的科研机构的运行保障，结合科研机构管理体制和运行机制改革，逐步提高保障水平。③基本科研业务费，主要用于支持公益性科研机构等的优秀人才或团队开展自主选题研究。④公益性行业科研经费，主要用于支持公益性科研任务较重的行业部门，组织开展本行业应急性、培育性、基础性科研工作。⑤科研条件建设经费，主要用于支持科研基础设施建设、科研机构基础设施维修和科研仪器设备购置、科技基础条件平台建设等。

上述五类中央财政科技投入经费中，后四类主要是针对科研院所等机构的经费；国家科技计划（专项、基金等）是以解决经济社会发展及科学技术自身发展的重大科学问题为导向，由政府组织进行科学研究和技术开发活动的基本形式与政策单元，是政府通过配置公共科技资源，支持创新活动的重要方式。

改革开放以来，国家科技计划经历了从无到有、从有到多、从多到统的发展历程。2014年，《国务院关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（国发〔2014〕64号）指出，根据国家战略需求、政府科技管理职能和科技创新规律，通过撤、并、转等方式将中央各部门管理的科技计划（专项、基金等）整合形成五大类别的科技计划（专项、基金等）。国家科技计划的五大类别如图1-6所示。

2.政府采购

政府采购是指政府机关和公共机构为实现公共职能而运用市场竞争机制采购货物、工程和服务。以政府采购刺激本国企业技术创新已成为较为通行的做法，许多国家都通过实施有效的政府采购政策来促进本国企业对研发的投入，激励企业的创新活动，推动高新技术产业的发展，以提高本国的核心竞争力或保持技术领先地位。

一般而言，政府采购对创新的激励作用主要表现在三个方面：一是为创新产品创造出口，形成市场；二是从需求方面引导创新，当政府作为市场采购方对产品的功能特征做出明确要求时，就会形成市场需求中的创新导向，对企业形成牵引与驱动，促进企业的研发与创新；三是政府通过创新产品的应用与评价促进创新制度的完善。

在国外，支持创新的政府采购政策手段主要包括：①为促进本国企业创新而优先购买本国产品；②对产业共性技术和关键技术实施政府采购；③对国产高新技术产品实行首购和优先采购政策；④为促进企业技术改造实施限额采购政策；⑤充分利用国外技术产品带动本国企业创新。换言之，根据世界贸易组织（WTO）的《政府采购协议》（GPA），政府采购要对外开放。但对外采购在一定程度上影响了国内企业的发展，有损公共利益和国家利益。为此，国际通行的做法是：要求中标的外国货物、工程和服务供应商，必须给予必要的补偿，即政府采购补偿交易。具体形式有：规定购买国内产品的比率、转移技术等。其中，转移技术是指当外国企业的先进设备中标时，应要求中标的外国产品有一定的技术转让，或者要求中标的外国企业与本国科研机构共同制订研究计划或共同成立研究发展中心，或者为本国培训人才。

我国的政府采购制度起步较晚，开始于1995年上海实行的政府采购试点工作。1998年国务院明确财政部为政府采购的主管部门，这标志着我国政府采购制度的正式建立。1999年《中共中央国务院关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定》提出了“实行政府采购政策，通过预算控制、招投标等形式，引导和鼓励政府部门、企事业单位择优购买国内高新技术及其设备和产品”，标志着我国已将政府采购作为激励创新、推动高科技产业发展的一项政策工具。

为有效推动政府采购支持自主创新，2005年12月国务院颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（国发〔2005〕44号）正式将“实施促进自主创新的政府采购”列入九大政策措施。随后在2006年2月《国务院关于印发实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）〉若干配套政策的通知》（国发〔2006〕6号）中，第四部分为政府采购政策，从五个方面构建了政府采购政策的基本框架，具体包括：①建立财政性资金采购自主创新产品制度；②改进政府采购评审方法，给予自主创新产品优先待遇；③建立激励自主创新的政府首购和订购制度；④建立本国货物认定制度和购买外国产品审核制度；⑤发挥国防采购扶持自主创新的作用。2007年12月修订的《中华人民共和国科学技术进步法》将实施促进自主创新的政府采购上升到法律层面，其第二十五条规定：“对境内公民、法人或者其他组织自主创新的产品、服务或者国家需要重点扶持的产品、服务，在性能、技术等指标能够满足政府采购需求的条件下，政府采购应当购买；首次投放市场的，政府采购应当率先购买。政府采购的产品尚待研究开发的，采购人应当运用招标方式确定科学技术研究开发机构、高等学校或者企业进行研究开发，并予以订购。”在此背景下，国家各相关部委也相继出台了一系列支持创新产品的政府采购政策，主要包括：《国家自主创新产品认定管理办法（试行）》（国科发计字〔2006〕539号）、《自主创新产品政府采购预算管理办法》（财库〔2007〕29号）、《自主创新产品政府采购评审办法》（财库〔2007〕30号）、《自主创新产品政府采购合同管理办法》（财库〔2007〕31号）等。至此，我国促进自主创新的政府采购制度体系基本形成。但是，随着中国启动加入WTO规则下的《政府采购协议》（GPA）谈判，欧洲一些国家、美国、日本以及韩国认为上述文件实质上保护了本国企业，违背了WTO中的非歧视原则，同时也与中国政府在GPA谈判中开放政府采购的承诺不一致，因此，我国于2011年停止执行上述四个文件，从而使政府采购促进企业技术创新的力度大幅削弱。

然而正是有关国家的施压使中国政府更加重视政府采购在促进自主创新中的作用，因此在熟悉了GPA规则并借鉴其他国家的经验后，中国政府迅速制定了相应的政策措施，以在WTO和GPA框架下发挥政府采购的创新促进功能。2011年12月，财政部与工业和信息化部联合发布了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号），通过预留份额、评审优惠等措施，扩大中小企业获得政府采购合同份额，激励中小企业创新发展。经过多年实践，该政策在执行中逐渐暴露出预留份额措施不够细化、采购人主体责任不明确等问题。有关部门于2020年12月发布了修订后的《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，以下简称《办法》），该《办法》自2021年1月1日起施行。

3.政府风险投资

政府风险投资政策是政府以先供给后引导的方式，促进政府与社会资金进入科技企业，解决初创企业的资金发展瓶颈问题。这些政策主要包括：政府设立专项资金、对风险投资企业给予政策支持、鼓励投资机构向中小型企业提供信贷担保等。

（二）财政间接支持政策（税收优惠政策）

税收激励实质上是对科技投入的支撑，是政府将应收的税款让渡给企业用于科技开发，是政府投资科技的一条渠道。与其他政策工具相比，税收政策的作用更直接，影响更大，作用时间更长，因此已经成为世界各国政府普遍采用的促进科技进步与创新的政策措施。从企业建立和成长路径看，激励企业研发的税收优惠政策主要分为两类（见表1-1）。

1.行为类优惠

行为类优惠主要针对企业研发活动的创新环节，如研发费用加计扣除、固定资产一次性扣除或加速折旧、技术转让减免税收优惠等，主要指向企业的研发、投资新购固定资产、技术转让等特定行为。其要点如下：

（1）研发费用加计扣除政策。2008年《中华人民共和国企业所得税法》（以下简称《企业所得税法》）及其实施条例规定：企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定实行100%扣除的基础上，按照研发费用的50%加计扣除；形成无形资产的，按照无形资产成本的150%摊销。

2017年为进一步鼓励科技型中小企业加大研发投入，对其在2017年1月1日至2019年12月31日期间开展研发活动中实际发生的研发费用，将税前加计扣除比例提高至75%；2018年将该75%税前加计扣除政策扩至所有企业，试行期限为2018年1月1日至2020年12月31日；2021年又将75%税前加计扣除优惠政策的执行期限延长至2023年12月31日；同时，自2021年1月1日起，将制造业企业研发费用加计扣除比例由75%提高至100%。

（2）研发设备一次性扣除及加速折旧政策。该政策主要适于两种情况。一是针对所有行业企业新购进的专门用于研发的仪器、设备。2014年财政部、国家税务总局发布的《关于完善固定资产加速折旧企业所得税政策的通知》（财税〔2014〕75号）规定：所有行业企业2014年1月1日后新购进的专门用于研发的仪器、设备，单位价值不超过100万元的，允许一次性计入当期成本费用在计算应纳税所得额时扣除，不再分年度计算折旧；单位价值超过100万元的，可缩短折旧年限或采取加速折旧的方法。二是针对特定行业小型微利企业新购进的研发和生产经营共用的仪器、设备。上述政策条款，对生物药品制造业，专用设备制造业，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业，仪器仪表制造业，信息传输、软件和信息技术服务业6个行业，自2014年1月1日起执行；对轻工、纺织、机械、汽车4个领域的重点行业，自2015年1月1日起执行。

（3）技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务免征增值税。根据财政部、国家税务总局发布的《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）里的附件3《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》第一条第（二十六）项规定：纳税人提供技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务，免征增值税。其中：技术转让，是指转让者将其拥有的专利和非专利技术的所有权或者使用权有偿转让他人的行为。技术开发，是指开发者接受他人委托，就新技术、新产品、新工艺或者新材料及其系统进行研究开发的行为。技术咨询，是指就特定技术项目提供可行性论证、技术预测、专题技术调查、分析评价报告等。与技术转让、技术开发相关的技术咨询、技术服务，是指转让方（或受托方）根据技术转让或开发合同的规定，为帮助受让方（或委托方）掌握所转让（或委托开发）的技术，而提供的技术咨询、技术服务业务，且这部分技术咨询、服务的价款与技术转让（或开发）的价款应当开在同一张发票上。

（4）技术转让所得减免企业所得税。2008年我国《企业所得税法》及其实施条例规定：一个纳税年度内，居民企业技术转让所得不超过500万元的部分，免征企业所得税；超过500万元的部分，减半征收企业所得税。技术转让的范围包括居民企业转让专利（含国防专利）、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权、植物新品种权、生物医药新品种以及财政部和国家税务总局确定的其他技术。其中，专利是指法律授予独占权的发明、实用新型以及非简单改变产品图案和形状的外观设计。

根据2020年12月25日财政部、国家税务总局、科学技术部、知识产权局发布的《关于中关村国家自主创新示范区特定区域技术转让企业所得税试点政策的通知》（财税〔2020〕61号）的规定：自2020年1月1日起，在中关村国家自主创新示范区特定区域内注册的居民企业，符合条件的技术转让所得，在一个纳税年度内不超过2000万元的部分，免征企业所得税；超过2000万元部分，减半征收企业所得税。

2.主体类优惠

主体类优惠是直接针对创新主体，如科技型中小企业、创投企业、高新技术企业、软件集成电路企业的所得税优惠政策，指向特定类型的创新型企业，优惠形式包括加计扣除、税额抵免、税率优惠、定期减免税等。具体有如下几种优惠政策。

（1）创业投资企业股权投资的所得税优惠政策。创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市的中小高新技术企业或初创科技型企业2年（24个月，下同）以上的，可以按照其投资额的70%在股权持有满2年的当年抵扣该创业投资企业的应纳税所得额；当年不足抵扣的，可以在以后纳税年度结转抵扣。

创业投资企业是指公司制创业投资企业和有限合伙制创业投资企业的法人合伙人，且还应同时符合以下3个条件：①在中国大陆（不含港、澳、台地区）注册成立、实行查账征收的居民企业或合伙创投企业，且不属于被投资初创科技型企业的发起人；②符合《创业投资企业管理暂行办法》（国家发展改革委令2005年第39号）规定或者《私募投资基金监督管理暂行办法》（证监会令第105号）关于创业投资基金的特别规定，按照上述规定完成备案且规范运作；③投资后2年内，创业投资企业及其关联方持有被投资初创科技型企业的股权比例合计应低于50%。

中小高新技术企业是指已被认定为高新技术企业，且同时符合职工人数不超过500人，年销售（营业）额不超过2亿元，资产总额不超过2亿元的条件。

初创科技型企业，应同时符合以下5个条件：①在中国大陆（不包括港、澳、台地区）注册成立、实行查账征收的居民企业；②接受投资时，从业人数不超过300人，其中具有大学本科以上学历的从业人数不低于30%；资产总额和年销售收入均不超过5000万元；③接受投资时设立时间不超过5年（60个月）；④接受投资时以及接受投资后2年内未在境内外证券交易所上市；⑤接受投资当年及下一纳税年度，研发费用总额占成本费用支出的比例不低于20%。其中，研发费用口径按加计扣除口径归集；成本费用包括主营业务成本、其他业务成本、销售费用、管理费用、财务费用。

（2）高新技术企业的所得税优惠政策。2008年我国《企业所得税法》及其实施条例规定：国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税10年。

（3）技术先进型服务企业的所得税优惠政策。为发挥外资对优化服务贸易结构的积极作用，引导外资更多投向高技术、高附加值服务业，促进企业技术创新和技术服务能力的提升，增强我国服务业的综合竞争力，财政部、国家税务总局、商务部、科学技术部、国家发展改革委在2007年的《关于将技术先进型服务企业所得税政策推广至全国实施的通知》（财税〔2017〕79号）中规定：自2017年1月1日起，在全国范围内，对经认定的技术先进型服务企业，减按15%的税率征收企业所得税。为进一步推动服务贸易创新发展、优化外贸结构，2018年的《关于将服务贸易创新发展试点地区技术先进型服务企业所得税政策推广至全国实施的通知》（财税〔2018〕44号）又将该政策适用范围新增了服务贸易类技术先进型服务企业，即自2018年1月1日起，对经认定的技术先进型服务企业（服务贸易类），减按15%的税率征收企业所得税。

技术先进型服务企业必须同时符合以下5个条件：①在中国大陆（不包括港、澳、台地区）注册的法人企业；②从事《技术先进型服务业务认定范围（试行）》（见表1-2）中的一种或多种技术先进型服务业务，采用先进技术或具备较强的研发能力；③具有大专以上学历的员工占企业职工总数的50%以上；④从事《技术先进型服务业务认定范围（试行）》中的技术先进型服务业务取得的收入占企业当年总收入的50%以上；⑤从事离岸服务外包业务取得的收入不低于企业当年总收入的35%。其中，从事离岸服务外包业务取得的收入，是指企业根据境外单位与其签订的委托合同，由本企业或其直接转包的企业为境外单位提供《技术先进型服务业务认定范围（试行）》中所规定的信息技术外包（ITO）服务、技术性业务流程外包（BPO）服务和技术性知识流程外包（KPO）服务，而从上述境外单位取得的收入。

（4）软件和集成电路企业的减免税收优惠政策。软件产业和集成电路产业是信息产业的核心，是引领新一轮科技革命和产业变革的关键力量。为支持软件产业和集成电路产业快速有序发展，我国自2000年开始便制定了相关税收优惠政策。2020年国务院发布的《关于印发新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展若干政策的通知》（国发〔2020〕8号）进一步完善和拓展了相关税收优惠政策，主要包括定期减免企业所得税、软件产品增值税即征即退、免征进口关税、分期缴纳进口环节增值税等。