九、职权冲突的调适

许多行政管理活动中会出现行政机关之间发生管辖权限争议的现象，如卫生行政执法领域中的县畜检站与县防疫站之间的行政处罚管辖权限之争。这种现象在行政执法中的反映是，不同行政机关对行政相对人的同一违法行为实施两次以上的行政处罚。在行政诉讼过程中的表现则是，不同的行政机关对同一违法行为的处理权限存在争议，一个行政机关对另一个行政机关所作的行政决定有不同看法，以第三人身份加入业已开始的行政诉讼中。法院在审理行政案件、确定被诉行政行为的违法性的同时，也一并审理了行政机关之间的权限争议。

这种职权冲突有积极和消极两种表现形式。积极冲突，是指行政机关就该行政管理事宜或管辖权限的归属，各方都认为自己有行政管理职权，也就是各行政机关“抢”行政管理权。这种情况一般出现在行政管理“有利可图”的领域，行政机关为了自身利益而对行政相对人同时实施管理。行政相对人肯定不希望多头执法、受此“待遇”，宁可“从一而终”。

消极冲突，是指对该行政管理事宜或权限的归属，各行政机关都否认自己有行政管理职能或者职权，也就是各行政机关互相推脱、相互扯皮的情形。这种情况一般出现在行政管理或者行政处罚“徒劳无功”时，行政机关为了逃避职责而对行政相对人的要求不管不问，或者久拖不决。此时，行政相对人一般希望尽快确定行政管理主体以解决问题。

行政机关间的行政权限争议属于行政系统内部的行政争议，无论是积极的，还是消极的，都以在行政系统内部解决为宜。因此，无论从哪种意义上理解对行政机关的行政职权加以协调的含义，也无论这种协调解决的是哪类行政冲突，在行政管理实践中，这种协调功能都是必不可少的。但这一职能的行使不是一般的行政机关所能胜任的，因为它所要解决的问题是行政机关之间的争议，若无一定的级别和行政管理技巧，是无法完成这一使命的。

法院作为审判机关，不可能了解行政系统内部各组成部分、各行政部门之间的复杂关系，由法院解决行政权属争议，仅限于法律对争议双方的职权有明确规定的场合，除此之外，一般应由争议双方的共同上级行政机关出面。

对行政机关的行政管理权限争议的解决方式，虽有上述原则，但就具体的行政案件而言，我国法律在《行政处罚法》以前并没有统一明确的规定，因此在实际操作上也很不一致。出现行政机关互相推诿的情况还比较简单，这时牺牲的一般是管理相对人的利益：没有一个行政机关肯出面保护其合法权益。比较复杂的是，行政机关之间发生积极的权限争议时，往往久拖不决，使行政相对人的权益长时间不能稳定。

《行政处罚法》的颁布，在这一领域率先建立了全国一致的行政处罚权限争议的解决模式。该法第21条规定，对管辖发生争议的，报请共同上一级行政机关指定管辖。根据这一规定，行政处罚权限争议，无论是积极的还是消极的，均由争议双方的共同上级行政机关指定其中某个机关（未必是争议机关）为有权管辖机关。共同上级行政机关可以是争议机关共同隶属的政府机关，也可以是争议双方共同所在行政区域的本级政府。

《行政处罚法》第24条还规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该原则也可用于处理某些行政管辖争议。对同一违法行为依法都有处罚权的2个以上的行政机关，其中1个已对该行为实施罚款的，其他行政机关不得对该违法行为再给予罚款的行政处罚。

以上所说的均是处理行政权限争议个案的原则，对于一个地区或一个时期内具有普遍性的行政权限争议，《行政处罚法》第16条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。这一规定允许国务院授权省级政府统一规定本行政区域内具有普遍性的行政权限的归属，即相对集中行政处罚权。

除此以外，《行政处罚法》第22条还规定了非行政系统内部的管辖权限争议的解决原则：违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。这就在行政机关与司法机关之间划清了彼此的主管范围。