五、行为主体的调整

行为主体调整最主要的原因是职能调整，有时涉及重大的体制变动而调整。改革开放之初的1983年9月2日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉》的决定，就涉及3项比较重大的执法主体及其执法权限的调整。一是删去旧法第17条第3款“各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理”。二是将旧法第37条第1款“各级人民法院按照需要可以设助理审判员，由司法行政机关任免”修改为“各级人民法院按照需要可以设助理审判员，由本级人民法院任免”。三是删去旧法第42条“各级人民法院的设置、人员编制和办公机构由司法行政机关另行规定”。

行为主体的调整，最常见的是主管部门职能的调整。2001年《职业病防治法》第2条第3款规定：“职业病的分类和目录由国务院卫生行政部门会同国务院劳动保障行政部门规定、调整并公布。”2011年该法修正时，此项业务的主管部门增加“国务院安全生产监督管理部门”为会同单位；但到了2018年该法再次修正，又删除该部门，这是该部门职能调整的一个重要标志和结果。

立法对行政主体的调整，就是从根本上对其行政职权的予夺。《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（2018年3月19日，国务院令第698号），仅删去了《消耗臭氧层物质管理条例》（2010年）第11条第1款第3项中的“环境保护主管部门”，就取消了由该部门实施的“消耗臭氧层物质的生产、使用单位”“环境保护设施”“验收”的行政许可。修正前的该条第1款要求，消耗臭氧层物质的生产、使用单位除具备法律、行政法规规定的条件外，还应当具备4个条件：一是有合法生产或者使用相应消耗臭氧层物质的业绩；二是有生产或者使用相应消耗臭氧层物质的场所、设施、设备和专业技术人员；三是有经环境保护主管部门验收合格的环境保护设施；四是有健全完善的生产经营管理制度。2018年修正后，其他条件不变，“环境保护设施”的“验收”也依然保留，但不再由“环境保护主管部门验收合格”了。

从立法技术角度看，行为主体的调整，更多的是用语上的与时俱进。如2001年修正的《商标法》第4条，对市场经济主体的称谓进行了调整：从带有深厚计划经济色彩和体制特征、概括也不甚全面的“企业、事业单位”，演化为更具有法治化特色、规范统一的“法人或者其他组织”，这仅仅是21世纪初才完成的立法现实。

近年来，由于改革举措频繁，行政机关的整合渐次铺开，法律修订的一个重要任务，就是随时跟进调整立法中对行政主体的统称。如2018年12月29日全国人大常委会修改2009年《农村土地承包法》第11条、第27条时，将“国务院”部门的表述，从农业等“行政主管部门”调整为相应的“主管部门”。

这种调整之所以频繁且总感觉跟不上改革的时代节拍的根源，是我国的行政管理单法缺乏一部统一的、稳定的编制法的支撑。如果有一部规范政府及其部门设置的编制法，单行立法中只需要明确某事由“某事”“主管部门”负责、法定的职权及职责皆由其行使，而“某事”“主管部门”的确定，不是由单行法逐一明确，而是由各级政府根据编制法，确定在本行政区域内“某事”“主管部门”究竟是哪个部门，然后发一个公告，目前立法中经常需要全国人大及其常委会讨论决策的问题，就可以大大化解分散到全国各级政府中去了。

也许有读者会说，这样一来，全国各地的行政机关的名称不就乱了吗？老百姓不是更不好办事了吗？这个问题，又与我国行政管理的更进一步的深化改革有关了。试想，我们现在的体制下，通过立法不断调整各级政府组成部门的名称，老百姓就都知道办事该找谁吗？

其实，对于老百姓而言，如果办事需要找行政机关，最简单的就是直接去找“政府”，即政府的统一对外接待窗口，至于老百姓要办的事属不属于政府管、属于政府的哪个部门管，都由这个“窗口”来分配，而政府内部应当更清楚各行政机关的事权、职责范围。这样就解决了政府及其部门内部分工经常调整与老百姓办事无所适从之间的矛盾。

目前，各地都在推行以简政放权为核心的“放管服”改革，真正要做的，或者说最终需要解决的，其实就是政府的事政府就要积极去办，不要让老百姓来回折腾。