八、避免原则被执行成例外

原则本身被执行成了例外，这属于原则的反转，即其逻辑地位的倒置，比较典型的立法例是《行政诉讼法》有关起诉不停止执行的原则。

救济不影响执行，一直是行政法及行政诉讼共有的基本原则，在行政诉讼中也可以称为诉讼（起诉）不停止执行原则。其基本含义是，被诉的行政行为在诉讼期间并不停止执行。这有利于提高行政效率，防止违法行为造成对公共利益更大的损害，保持法律秩序的稳定。这是行政强制执行中最根本的原则。

对起诉不停止执行原则的理解应联系我国当前的行政执行体制。《行政诉讼法》确立了我国行政执行的基本体系：我国的行政执行包括行政机关依法强制执行和申请法院强制执行两种。因为在我国现行行政管理体制下，并非所有行政机关都有强制执行权，对于没有法律规定的强制执行权的行政机关，如果需要强制执行，只能申请法院强制执行。

起诉不停止执行原则在我国的实践，并不像《行政诉讼法》描述的那样有利于行政机关。其实际执行效果则是例外成了原则、原则成了例外。在绝大多数情况下，终审判决作出之前，原行政行为的执行是例外。如果将行政机关自行强制执行的案件排除的话，则起诉不停止执行的案件就更是凤毛麟角。造成这种局面的根本原因，是最高法院的司法解释：

一是“98条”第88条规定起诉时效未届满的不予执行：行政机关申请法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，法院不予受理。该规定反过来说明，至少在起诉期限届满之前，行政机关申请法院强制执行其作出的行政行为是不会被受理的：对于没有法定强制执行权的行政机关，其作出的行政行为在此期限内没有可落实的执行力。

二是“98条”第94条明确规定诉讼期间原则上也不予执行：被告或者行政行为确定的权利人申请法院强制执行被诉行政行为，法院不予执行；但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，法院可以先予执行。

上述司法解释使起诉不停止执行的原则退缩到非常有限的领域：限于行政机关依法享有自行强制执行权的范围。

由于新司法解释中对应的内容未再规定，是不是可以理解为，《行政诉讼法》始终如一坚持的“起诉不停止执行”原则又回归到了更为广阔的领域？其实不是。因为这方面的规定，法律始终没有变，司法解释的前后变化不影响“起诉不停止”原则在立法体制中的大局，只是各地法院具体的操作反映了这一原则的实际执行效果，并反衬出立法方面的不切实际。这不能说是立法的问题，而是法院实际执行时知难而退了。

也就是说，实践中法院采取的是折中策略，即对申请其强制执行的案件，通常持谨慎态度，致使许多行政行为的强制执行在法院累积，无法及时执行，部分行政机关对此颇有微词，并直接导致在《行政强制法》起草论证阶段改革现行申请法院强制执行体制的动议。但最终经过反复研究、论证，现行体制得以保留，司法与行政达成一种“默契”：法院对申请其强制执行的案件继续进行有限的、其认为必要的“表面性”审查；同时，在审查期间，为了慎重起见，通常不会先行强制执行。

至于行政机关没有自行强制执行权、需要申请法院强制执行的行政行为，如果提起了行政诉讼，原“98条”第94条曾明确规定“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行”，新司法解释中虽然没有了如此明文的规定，但法院的实际做法依旧：在针对被诉行政行为的行政诉讼案件形成终审判决之前，不会先行强制执行，从而使《行政诉讼法》前后一致的一项基本制度：诉讼期间，以不停止行政行为的执行为原则、以停止执行为例外（新法第56条、旧法第44条），实际上操作成了以停止行政行为的执行为常态、以不停止执行为例外。