027 行政程序中为达成调解协议对相关事实的认可，不能作为作出行政决定时认定事实的证据

【裁判要旨】

为解决纠纷，在行政程序中，经协商、妥协，各方达成的、未最终履行的调解协议所认定的事实，是各方协商、妥协的结果，并非当事人双方对争议事实的自认，不能作为行政机关作出行政决定时认定事实的证据。

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

（2017）最高法行申6051号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：广东省阳江市阳东区北惯镇彭村村民委员会大陂头村民小组。

诉讼代表人：林进东。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广东省阳江市阳东区人民政府。

法定代表人：冯富基。

原审第三人：广东省阳江市阳东区合山镇里寮村民委员会旧村村民小组。

诉讼代表人：李卫南。

委托代理人：何燕君。

再审申请人广东省阳江市阳东区北惯镇彭村村民委员会大陂头村民小组（以下简称大陂头村）因诉被申请人广东省阳江市阳东区人民政府（以下简称阳东区政府）及原审第三人广东省阳江市阳东区合山镇里寮村民委员会旧村村民小组（以下简称里寮村委会旧村）颁发林权证一案，不服广东省高级人民法院于2016年9月2日作出的（2016）粤行终851号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月7日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

里寮村委会旧村与原阳东县北惯镇彭村经济联合社，早期对横岭山、风吹鹤斗山的权属存在争议。1983年6月7日，原阳江县人民政府稳定山权林权办公室在组织各方调处达成调解协议后，作出江稳仲字（1983）07号《关于合山公社里廖大队、大迳大队与北惯公社彭村大队山林权界至调解协定的通知》（以下简称7号通知），认为争议双方填发山林权证应按协议书签字的界至为准。但双方达成的调解协议未得到落实，纠纷仍未解决，里寮村委会旧村随后申请土地确权。1996年9月3日，阳东区政府（原阳东县人民政府）作出东府发（1996）27号《关于横岭、风吹鹤斗山林权属纠纷的裁决》（以下简称27号裁决），将横岭山、风吹鹤斗山，面积约500多亩的林地、林木，确定属里寮村委会旧村农民集体所有，并附四至范围图。原阳东县北惯镇彭村经济联合社不服，申请行政复议。1997年11月26日，阳江市人民政府作出阳府复决（1997）04号《行政复议决定书》，维持27号裁决。原阳东县北惯镇彭村经济联合社仍不服，提起行政诉讼，请求撤销27号裁决。因其未在规定的期限内预交案件受理费，原阳东县人民法院于1998年4月17日作出（1998）东行初字第4号行政裁定，裁定按撤诉处理。

2012年8月6日，里寮村委会旧村向原阳东县合山镇林地林权登记换发证工作领导小组办公室（以下简称合山镇林权办）递交《广东省林地林权登记申请表》，申请对坐落在阳东区合山镇里寮村委会旧村地名为横岭、风吹鹤斗一带，面积为593.8亩的林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权申请初始登记，申请登记的林地主要树种有松树及其他杂树。里寮村委会旧村同时提交27号裁决及相关司法文书等申请登记材料。合山镇林权办受理里寮村委会旧村的申请后，于2012年8月6日组织里寮村委会旧村村民代表、毗邻交界的合山镇大迳村委会大村村民小组代表和技术人员进行现场勘界审核，由技术人员制作《林地林木权属勘查登记卡》，绘制《森林、林木、林地四至范围图》，确认登记林地的界至范围。合山镇林权办根据里寮村委会旧村提供的权利依据材料，结合现场踏查情况，认为里寮村委会旧村对申请登记的林地、林木具有所有权和使用权，权属来源明确清晰，遂于2012年8月12日至同年9月12日，在合山镇里寮村委会、合山镇大迳村委会、北惯镇彭村村委会的办公楼外墙张贴进行公示，公示期间无人提出异议。合山镇人民政府随后报原阳东县农业和林业局审批。2012年12月27日，原阳东县农业和林业局在里寮村委会旧村的林权登记申请表上加注“情况属实，同意报县政府审批”的意见。2012年12月29日，阳东区政府经审批同意后发证。2013年1月14日，阳东区政府向里寮村委会旧村颁发东林证字（2013）第0700003号《林权证》（以下简称700003号林权证），将坐落在阳东区合山镇里寮村委会旧村，地名为横岭、风吹鹤斗，四至为：东至沙咀垌仔村塘为界，南至水口庙为界，西至火龙门、火龙坑为界，北至佛仔迳为界，面积为593.8亩的林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权，均登记为里寮村委会旧村所有。2015年10月19日，大陂头村提起本案行政诉讼，请求撤销700003号林权证。

阳江市中级人民法院（2015）阳中法行初字第33号行政判决认为，没有证据证实大陂头村于2013年1月14日颁发700003号林权证时，就知道或者应当知道该颁证行为，其于2015年10月19日提起行政诉讼，未超过法律规定的起诉期限。里寮村委会旧村申请颁发700003号林权证时，涉案林地、林木已经政府确定权属，确权决定已发生法律效力。7号通知只是通知争议双方填发山林权证应按协议书签字的界至为准，并非政府确定权属处理决定，也不是权属凭证。大陂头村以此主张700003号林权证存在权属争议，不予采纳。阳东区政府颁发700003号林权证前，经过现场勘界审核、逐级审批、公示公告等，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回大陂头村的诉讼请求。大陂头村不服，提起上诉。

广东省高级人民法院（2016）粤行终851号行政判决认为，里寮村委会旧村申请林权登记时，提供27号裁决等林权证明材料。27号裁决将争议的林地、山地确权给里寮村委会旧村农民集体所有。经现场勘界、公告公示，公示期满无异议等程序后，阳东区政府向里寮村委会旧村颁发700003号林权证，颁证行为符合法律、法规规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

大陂头村申请再审称：7号通知确定以双方签订的调解协议为准划分权属界至，调解协议经双方协商一致签字认可，是各方真实意思表示，应当作为确权的依据。27号裁决依法应予以撤销，阳东区政府以27号裁决为依据颁发700003号林权证，主要事实不清，证据不足。请求撤销一、二审判决，对本案进行再审。

里寮村委会旧村答辩称：7号通知不是政府确权处理决定，也不是权属证明。争议山林的四至已经阳东县、阳江市两级政府裁决，法律上已无权属争议。阳东区政府经现场勘界、公告公示，公示期满无异议后颁发700003号林权证，颁证程序合法。请求驳回大陂头村的再审申请。

阳东区政府未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第十条、第十一条规定，林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交林权登记申请表、身份证明、林木和林地权属证明文件等材料。登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告，公告期为30天。经审查认为申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确，林权证明材料合法有效，不存在权属争议，附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合的，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记。本案中，里寮村委会旧村申请林地林权初始登记，填写林权申请登记表，提交证明林木和林地权属的27号裁决等相关材料；合山镇林权办受理申请后，依法进行公告，30天公告期内无人提出异议；经现场勘界，审查认为里寮村委会旧村申请登记林木和林地位置、四至界限清楚，林权、林地证明材料合法有效，不存在权属争议，阳东区政府给里寮村委会旧村颁发700003号林权证，颁证行为认定事实清楚，主要证据充分。大陂头村主张，涉案林权、林地权属的界至应按7号通知确认、双方签字认可的调解协议为准，700003号林权证以27号裁决为依据，主要事实不清。但是，27号裁决是行政机关经调查、审核，依法作出的已经发生法律效力的林地权属处理决定；7号通知要求双方填发山林权证时按调解协议办理，而事实上调解协议并未实际履行。调解协议仅仅是双方为解决纠纷达成的协议，并非国家机关公文。双方反悔，则调解协议不发生法律效力。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一项并参照第六十六条规定，作为国家机关公文文书的27号裁决，与未实际发生法律效力的双方当事人之间签订的调解协议相比较，国家机关公文文书的证明效力显然高于调解协议的效力；同时，行政程序中，为解决纠纷，双方经协商妥协达成的、未最终执行的调解协议，并非当事人双方对争议事实的认可，也不能作为行政机关作出行政决定的根据。大陂头村主张27号裁决未根据调解协议作出确权决定应予撤销，阳东区政府根据27号裁决颁发700003号林权证主要事实不清，理由不能成立。以此为由申请再审，本院不予支持。

综上，大陂头村的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回广东省阳江市阳东区北惯镇彭村村民委员会大陂头村民小组的再审申请。

审判长：郭修江；审判员：奚向阳、龚斌；法官助理：黄宁晖；书记员：陈清玲

二〇一七年十月三十一日