二、审理规则

022 提起行政诉讼应当符合级别管辖的规定

【裁判要旨】

经过复议，复议机关维持原行政行为的，当事人可以选择作出原行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，也可以选择复议机关所在地人民法院管辖。但是，原行政行为的作出机关属于市、县政府职能部门的，通常应当向有管辖权的基层人民法院提起诉讼。当事人直接向中级人民法院起诉的，中级人民法院应当向当事人释明，经释明当事人仍坚持向中级人民法院起诉的，相关中级人民法院应当以没有管辖权，不符合法定起诉条件为由，裁定不予立案或驳回起诉。当然，相关中级人民法院也可以根据行政诉讼法的规定，结合案件的性质、疑难程度、规则价值、社会影响等全面分析考量，决定提级审理。是否提级审理，不受原告诉请的限制。

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

（2017）最高法行再22号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：许某。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广东省质量技术监督局。

法定代表人：任小铁，局长。

委托代理人：李铮、张华锋，该局工作人员。

再审申请人许某因与被申请人广东省质量技术监督局（以下简称广东省质监局）行政复议决定一案，不服广东省高级人民法院于2015年11月29日作出的（2015）粤高法行终字第611号行政裁定，向本院申请再审。2016年12月29日，本院作出（2016）最高法行申5138号行政裁定，提审本案。2017年3月1日，本院编立提审案件案号后，依法组成合议庭进行审理。2017年5月22日上午，本院组织双方当事人在第一巡回法庭第一法庭公开询问，再审申请人许某，被申请人广东省质监局的委托代理人李铮、张华锋，均到庭参加询问。案件现已审理终结。

一、二审经审理查明：2014年12月30日，深圳市市场监督管理局（以下简称深圳市监管局）作出深市监处告字（2014）龙华00764号《行政处理结果告知书》（以下简称764号《处理告知》），主要内容为：该局于2014年10月11日收到许某关于深圳市优米互联科技有限公司涉嫌未经认证擅自出厂销售手机的举报材料，已作出处罚决定，责令停止生产销售违法产品，没收违法所得1485元，罚款13455元。2015年1月8日，深圳市监管局作出《举报奖励领取通知书》（以下简称《奖励通知》），主要内容为：许某举报的深圳市优米互联科技有限公司涉嫌未经认证擅自出厂销售手机案已依法处理，由于许某在该案中举报有功，依据《深圳市工商行政管理局（物价局）整顿和规范市场经济秩序举报奖励实施细则的规定》，给予奖励，本案罚没款入库14940元，许某的举报等级为三级，奖金149.40元。2015年5月8日，许某申请行政复议，请求撤销764号《处理告知》和《奖励通知》。2015年6月11日，广东省质监局作出（粤）质监行复字（2015）28号《行政复议决定》（以下简称28号复议决定），维持深圳市监管局行政764号《处理告知》及《奖励通知》。2015年6月16日，许某向广州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销广东省质监局作出的28号复议决定，同时递交《原告起诉声明》，声明在本案中坚持只起诉复议机关，不起诉作出原行政行为的行政机关。

广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第324号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的规定，人民法院对维持原行政行为的复议决定程序的合法性审查，是建立在对原行政行为合法性一并进行审查的基础上，两者不可割裂。本案中，广东省质监局作出的28号复议决定维持了深圳市监管局的原行政行为，许某不服，应当以作出原行政行为的深圳市监管局和复议机关广东省质监局为共同被告。而许某在本案中仅对广东省质监局的行政复议决定提起诉讼，并明确表示只起诉复议机关，不起诉作出原行政行为的行政机关，则其提起的本案诉讼不符合上述法律及司法解释规定的起诉要件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第十项、第二款的规定，裁定驳回许某的起诉。许某不服一审裁定，提起上诉。

广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第611号行政裁定认为，许某一审时坚持只单独起诉复议机关并要求撤销复议决定，不起诉作出原具体行政行为的深圳市监管局，应当尊重当事人起诉意愿。一审依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第十项、第二款之规定裁定驳回许某起诉并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

许某申请再审称：1.申请人起诉符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条的规定，许某将复议机关作为唯一被告且在起诉中坚持只起诉复议机关，不起诉作出原行政行为的行政机关，系申请人的法定选择权，没有违反法律规定。许某只起诉复议机关，且在复议机关的管辖中级法院提起诉讼，没有违反级别管辖原则。许某的选择权不影响人民法院依法将作出原行政行为的行政机关列为共同被告的权利。2.一、二审适用法律错误。一、二审适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的规定系适用法律错误，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款并没有禁止当事人选择复议机关作为单独被告提起诉讼的权利，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定了当事人可以选择只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的权利，对于当事人只选择单独行政机关作为被告的复议案件，在不违反级别管辖的前提下，人民法院应当将另一机关列为共同被告，而不是裁定驳回起诉。请求依法撤销一、二审行政裁定，依法审理并支持许某的诉讼请求。

广东省质监局答辩称：1.许某将其作为本案的唯一被告不符合法律规定，其诉求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定，应当将深圳市监管局与该局一同作为本案的共同被告。2.一审及二审行政裁定合法有效，应予维持。许某在本案中仅对复议决定提起诉讼，并明确表示只起诉复议机关，不起诉作出原行政行为的行政机关，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条规定的起诉要件。3.二审行政裁定之所以适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的相关规定，其主要目的是明确“法院审查的对象是原行政行为和复议决定的合法性”，以及确保“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任”，从而更好地体现作出原行政行为的行政机关和复议机关“一体化”的思路，更为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的立法精神。请求依法驳回许某的再审诉求，维持二审行政裁定。

本院经审理对原一、二审查明的事实均予以确认。另查明，2015年12月31日，许某以深圳市监管局和广东省质监局为共同被告，向深圳市福田区人民法院提起行政诉讼，要求撤销深圳市监管局2014年12月30日作出的764号《处理告知》及2015年1月8日作出的《奖励通知》，撤销广东省质监局于2015年6月11日作出的28号复议决定。2016年1月4日，深圳市福田区人民法院作出（2016）粤0304行初4号行政裁定，以许某超过起诉期限为由，裁定驳回起诉。许某不服，提起上诉。2016年3月24日，深圳市中级人民法院作出（2016）粤03行终206号裁定，驳回上诉，维持一审裁定。2016年4月1日，许某向本院第一巡回法庭提出再审申请，请求撤销广东省高级人民法院作出的（2015）粤高法行终字第611号行政裁定。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。本案中，许某不服复议机关的复议维持决定，应当以作出原行政行为的行政机关深圳市监管局和复议机关广东省质监局为共同被告。许某在起诉时只将复议机关广东省质监局列为被告，并明确表示不将作出原行政行为的机关深圳市监管局作为被告，一审应当向许某释明，要求其追加被告，如果许某仍不同意追加深圳市监管局为共同被告，则一审应当根据上述规定直接将深圳市监管局列为共同被告。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。也就是说，基于方便当事人诉讼的考虑，当事人对于经过复议维持的行为不服提起行政诉讼，在提起诉讼时既可以选择以作出原行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，也可以选择复议机关所在地人民法院管辖。但是应当明确，虽然当事人在提起诉讼时享有地域管辖的选择权，仍应遵循有关级别管辖的规定。如前所述，本案属于经复议机关决定维持原行政行为，应以作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的案件，当事人提起行政诉讼，应当以作出原行政行为的行政机关即深圳市监管局的级别来确定案件的级别管辖。本案并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条所规定的中级人民法院管辖的第一审行政案件的情形，应当由基层人民法院管辖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款规定，上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。也就是说，行政诉讼法并未完全排除上级法院对下级法院管辖案件的提级管辖权，即在非法定由上级人民法院管辖的一审行政案件中，上级法院有权提级审理。但是，这种提级管辖应当由法院根据案件的性质、疑难程度、规则价值、社会影响等全面分析考量，自由裁量权应当由上级人民法院行使，而不以当事人的意志和请求为准，否则行政诉讼法关于级别管辖的规定将形同虚设。广州市中级人民法院发现案件应由基层法院管辖，且不认同该案存在提级管辖的必要性的情况下，可以向当事人释明后由当事人另行向有管辖权的基层人民法院提起诉讼，或者将案件直接移送至有管辖权的基层人民法院。本案中，一、二审直接裁定驳回许某的起诉，处理方式确有不当，但当事人的诉权已经通过直接到基层人民法院起诉的方式得以行使。在本案二审裁定作出后，许某已经根据该裁定的指引，向深圳市福田区人民法院提起行政诉讼。故本案无需再通过指令的方式要求某一基层法院对同一诉讼请求继续审理，原一、二审裁定处理结果并无不当，应予维持。

需要指出的是，许某在本院询问时声称，其在本案中之所以只起诉复议机关而不起诉作出原行政行为的行政机关，就是为了规避基层人民法院的管辖。在深圳市福田区人民法院及深圳市中级人民法院均以超过法定起诉期限为由裁定驳回许某的起诉后，许某如不服该一、二审裁定，应当按照行政诉讼法的规定提出相应的再审申请。但是许某继而又向本院提出本案的再审申请，请求撤销广州市中级人民法院及广东省高级人民法院的裁定。许某在再审申请书中隐瞒其已经就相同诉讼请求向深圳市两级法院提起了诉讼且已有生效裁定的事实，在本院询问过程中拒绝陈述在深圳市两级法院进行诉讼的具体时间及过程，并拒不向本院提供相应的法律文书。本院在询问结束后向深圳市中级人民法院核实情况并调取相关法律文书，才查明相关事实。许某通过规避法律规定提高级别管辖、隐瞒相关事实申请再审，其性质不同于部分当事人因不熟悉行政诉讼法律规定、对相关法律条文存在错误理解而实施的需要法院予以释明并加以指引的诉讼行为，不属于依法行使诉权的行为，有违诉讼诚信原则。许某的前述行为增加了被申请人的诉累，导致法院程序空转，耗费司法资源，不具有正当性和可保护性。

综上，许某的再审申请理由不成立，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条的规定，裁定如下：

维持广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第611号行政裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长：熊俊勇；审判员：龚斌、陈宏宇；法官助理：牛延佳；书记员：余逸纯

二〇一七年六月二十日