009 地上附着物、青苗的所有权人，对征收补偿决定或协议不服起诉，具有原告资格

【裁判要旨】

被征收土地的实际经营权人，对地上附着物、青苗依法享有所有权，不服行政机关对地上附着物、青苗作出的征收补偿决定或达成的征收补偿协议行为而提起行政诉讼的，具有原告主体资格。

原告对征收补偿方案或征收补偿决定不服起诉，应当先行由县级以上人民政府协调，协调不成向上一级人民政府申请裁决，不得直接提起行政诉讼；对地上附着物、青苗补偿协议行为不服直接向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应当予以受理。

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

（2017）最高法行再96号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陈某。

委托代理人：张琨，广西涌流律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：防城港市防城区人民政府。

法定代表人：荣毅宏，区长。

委托代理人：盘永昆，该府法制办工作人员。

委托代理人：陈忠，广西幸程律师事务所律师。

原审第三人：邓某。

委托代理人：张元将，广西鹏源律师事务所律师。

再审申请人陈某因诉被申请人防城港市防城区人民政府（以下简称防城区政府）、原审第三人邓某行政征收补偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年10月20日作出的（2016）桂行终593号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年7月31日立案，并于2017年9月28日作出（2017）最高法行申5662号裁定提审本案。2017年12月11日，本案编立提审案号，依法组成合议庭进行审理，并于2017年12月21日下午在本院第一巡回法庭第二法庭公开开庭审理本案。再审申请人陈某及其委托代理人张琨，被申请人防城区政府的委托代理人盘永昆、陈忠，原审第三人邓某的委托代理人张元将，到庭参加诉讼。案件现已审理终结。

防城港市中级人民法院经审理查明：1999年7月18日，邱某、杨某与防城区附城乡人民政府签订合同，约定由邱某、杨某承包位于大王江针鱼岭、长榄海滩。2003年7月，邱某、杨某承包的独榄大围塘堤坝被台风冲毁，委托大王江村江朝贵支书召集人力、出资进行抢修，并由江朝贵负责管理。江朝贵召集了邓某等人共同出资共9份股份进行修建。2004年2月20日，经集资修塘人员协商，该塘由邓某承包一年。2005年3月12日，江朝贵、邓某与陈某签订协议，将该塘租给陈某养殖使用。2010年1月1日，经大王江村委会同意，邱某、杨某与陈某签订协议，将独榄大围塘的经营权转让给陈某。后因建设需要，防城港市人民政府征用上述土地。防城港市防城区防城镇人民政府（以下简称防城镇政府）于2010年4月30日和6月12日，与陈某分别签订大围塘青苗补偿协议及征用大围塘补偿协议，补偿陈某青苗费1659926.15元及补偿费2260000元（其中100000元为奖励金）。2010年5月21日，中共防城港市防城区防城镇委员会、防城镇政府与邓某签订征收大围塘补偿协议，补偿大围塘两座水门和大围塘塌缺堤抢修所建设的防海堤共899960元，并由邓某领取。陈某知悉后向防城港市防城区人民法院提起民事诉讼，请求判决邓某返还其899960元。2015年1月19日，防城港市中级人民法院作出（2014）防市民一终字第538号民事终审裁定，以陈某提出的诉讼请求实质是认为原防城镇政府补偿对象错误而对补偿行为有异议、不属于民事诉讼的受案范围为由，驳回陈某的起诉，并告知陈某先向政府相关部门申请解决。2015年5月19日，陈某向防城区政府提出申请，请求撤销中共防城港市防城区防城镇委员会、防城镇政府与邓某签订的补偿协议，将上述补偿款899960元确认给其所有。2015年7月6日，防城区政府办公室给陈某答复，原防城镇政府与邓某签订的补偿协议属法院调整或双方当事人协调的范畴，若申请人认为补偿协议的约定侵犯其合法权益，建议申请人到经侦大队报案。2015年12月1日，陈某提起本案行政诉讼，请求判令防城区政府补偿其因承包经营的防城区防城镇大王江针鱼岭独揽大围塘水门防海堤补偿款899960元，邓某承担连带责任。在庭审中，陈某提出增加诉讼请求，确认原中共防城港市防城区防城镇委员会、防城镇政府与邓某于2010年5月21日签订补偿大围塘的水门、防海堤抢修费899960元的协议无效。

防城港市中级人民法院（2016）桂06行初22号行政裁定认为，本案涉及对大围塘征收引发的补偿纠纷，属于征地补偿安置行为的一个环节，对补偿标准、补偿对象的异议，实际上是对补偿安置的争议。本案陈某的起诉实质也是对政府征地补偿的争议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，农村征地补偿安置的争议应先以行政协调和裁决为前置条件，土地权利人对组织实施过程中确定的土地补偿有异议，未经行政协调和裁决，不具有可诉性。本案中，陈某对征地补偿安置有异议，但未经行政协调和裁决程序，其起诉不符合人民法院直接受理的条件。同时，本案中，陈某基于对大围塘的承包使用因政府征地应得的补偿，防城镇政府已与其签订协议，给予补偿，陈某若认为双方签订的协议有误，或政府补偿不足额，应就本身涉及的与政府签订的协议、领取的款项向政府提出异议，而非就政府与邓某签订的补偿协议、领取的补偿款提出异议，如政府与邓某签订的补偿协议以及邓某领取的补偿款存在损害公共利益或其他人的合法权益等问题，应由政府自行纠正，或由相应的机关进行处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第三项之规定，裁定驳回陈某的起诉。陈某不服一审裁定，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终593号行政裁定认为，防城区政府认为防城镇政府于2010年4月30日和6月12日与陈某分别签订大围塘青苗补偿协议及征用大围塘补偿协议，该补偿是一次性足额补偿，陈某该得的补偿已经全部补偿，本案899960元与陈某没有关系。而陈某则认为216万元只是国有滩涂216亩围塘的造塘费，陈某承包经营的是700多亩，上述216万元与本案没有关联性。防城镇政府和陈某的意见分歧表明双方当事人对补偿标准、范围和金额存在争议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，陈某应申请县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。陈某的起诉不符合行政诉讼案件受理条件，一审裁定驳回陈某的起诉正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回陈某的上诉，维持一审裁定。

陈某申请再审称：1.一、二审认定事实不清。案涉被征收虾塘仍有造塘费（另案处理）及本案所涉补偿款未支付给陈某；包括水门和防海堤在内的所有地上附着物的所有权及征收补偿均应由陈某所有；陈某已履行向政府申请处理的前置程序而法院未予认定。2.一、二审适用法律错误。本案不属于征收补偿标准争议及行政裁决前置处理的纠纷，故驳回陈某的起诉不当。3.即使本案属于征收补偿标准争议，陈某也已依法履行向政府申请处理等前置程序。请求撤销一、二审裁定，并指令一审法院审理本案，一、二审诉讼费用由防城区政府承担。

防城区政府答辩称：1.陈某领取征收全部补偿款项，补偿款项含青苗补偿费及土地补偿费。2.陈某提出的海堤、水门不属于征地补偿范围。3.征地补偿纠纷根据法律、司法解释规定应先申请行政裁决。4.陈某认为其已经依法申请行政裁决不符合事实，该府没有收到其申请书；陈某系通过信访的方式申请，该府通过信访的方式回复。请求驳回陈某的再审申请。

邓某陈述称：同意区政府的答辩意见。实体方面，邓某取得的征地补偿款与陈某没有关联性，陈某应该获取的补偿款已经全部获取。邓某承包虾塘期间，对虾塘修建水塘海堤，其取得899960元征地补偿款有法律依据。陈某提起的再审申请无事实和法律依据，其应当向政府先行申请裁决，陈某提起的民事诉讼已经被法院驳回，且陈某起诉已经超过6个月的起诉期限。邓某取得征地补偿款已经被生效刑事判决羁束。请求驳回陈某的再审申请。

本院另查明，邓某于2010年5月10日，以其曾出资90多万元抢修加固周墩大围塘为由，向防城镇政府提出书面申请，要求补偿90万元造塘建设费。后经防城镇党委书记张群才和防城镇镇长陈铭发同意，以水门补偿和大围塘防海堤补偿为名补偿899960元给邓某。邓某收到补偿款后，将存有10万元的借记卡送给张群才使用。张群才因犯受贿罪被判处有期徒刑五年。2014年4月15日，防城港市防城区人民法院作出（2013）防刑初字第153号刑事判决，判决邓某犯行贿罪，免予刑事处罚；违法所得899960元予以没收，上缴国库。在办理邓某涉嫌行贿罪案件过程中，陈某作为证人被防城港市防城区人民检察院询问，并于2013年5月14日得知邓某与政府签订案涉补偿协议并领取899960元征地补偿款的事实。2013年6月16日，陈某向防城港市防城区人民法院提起民事诉讼，请求判决邓某返还其899960元。2015年1月19日，防城港市中级人民法院作出（2014）防市民一终字第538号民事终审裁定，告知陈某应向政府申请解决。

本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款第二项规定，公民、法人或者其他组织就土地征收补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。防城港市人民政府因建设需要，征收包括案涉大围塘在内的土地。2010年5月21日，防城镇政府与邓某就案涉大围塘的水门及防海堤补偿签订补偿协议，该协议属于行政审判的受案范围。陈某作为案涉大围塘的实际经营权人，对于涉及该围塘的补偿协议具有利害关系，具备原告主体资格。陈某认为防城区政府将其承包的大围塘的相关补偿费用补偿给邓某错误，并要求撤销补偿协议，返还补偿费，符合法定立案条件，人民法院应予以受理并进行实体审理。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。这里的先行裁决程序，主要是指《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的对补偿标准有争议时的裁决。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。也就是说，土地权利人对征地补偿安置方案中确定的补偿标准不服，应当先行协调或裁决。根据该条第一款的规定，征用土地方案中需要公告的内容包括批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，补偿标准只是其中一方面的内容。本案中，陈某对于案涉土地征收的补偿标准并无异议，其诉讼请求是请求确认防城区政府与邓某签订的征收补偿协议无效，并对其进行补偿。一、二审以陈某的起诉不符合行政诉讼案件受理条件为由，裁定驳回陈某的起诉，适用法律错误，本院予以纠正。

关于起诉期限问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”也就是说，2015年5月1日行政诉讼法实施之后，当事人对修改后的行政诉讼法实施之前的行政行为提起行政诉讼的，人民法院首先要审查，至2015年5月1日，其起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再立案受理；未超过法定起诉期限的，按照修改后的行政诉讼法规定的起诉期限计算。根据法不溯及既往原则，人民法院应当适用修改前的行政诉讼法及其司法解释，对当事人的起诉期限至2015年5月1日是否届满进行审查。至2015年5月1日，当事人起诉期限尚未届满，剩余起诉期限超过修改后的行政诉讼法规定的六个月期限的，以六个月为限；剩余期限不足六个月的，原则上以剩余起诉期限为限。本案中，陈某所诉征收补偿协议行为发生于2010年5月21日，行政机关未告知陈某诉权和起诉期限，应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限，自陈某知道或者应当诉权或者起诉期限之日起计算。陈某于2013年5月14日得知防城区政府与邓某签订案涉补偿协议并领取899960元征地补偿款的事实，同年6月16日，陈某提起民事诉讼，请求判决邓某返还其899960元。2015年1月19日，防城港市中级人民法院作出民事终审裁定，告知陈某应向政府申请解决该事项。2015年5月19日，陈某向防城镇政府提出申请，请求撤销协议并将上述补偿款899960元确认给其所有。2015年7月6日，防城区政府办公室给陈某答复。2015年12月1日，陈某提起本案行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，陈某提起民事诉讼及等待政府作出答复的期间，系不属于陈某自身原因耽误起诉期限，应予以扣除。至2015年5月1日，2年起诉期限尚未届满。因剩余起诉期限超过六个月，陈某的法定起诉期限本应至2015年11月1日结束。但由于2015年5月19日至2015年7月6日的期间应予扣除，故陈某于2015年12月1日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。

综上，一、二审裁定适用法律错误。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款、第七十九条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销广西壮族自治区防城港市中级人民法院2016年5月29日作出的（2016）桂06行初22号行政裁定；

二、撤销广西壮族自治区高级人民法院2016年10月20日作出的（2016）桂行终593号行政裁定；

三、本案指令广西壮族自治区防城港市中级人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

审判长：熊俊勇；审判员：钱小红、龚斌；法官助理：牛延佳；书记员：余逸纯

二〇一七年十二月二十六日