3 行政复议决定对工作原因认定错误的人民法院应依法撤销

——刘某某诉某区政府行政复议决定案[7]

一、基本案情

2015年10月9日，被告某区人民政府（以下简称某区政府）作出海政复决字〔2015〕315号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定书），撤销某区人力资源和社会保障局（以下简称某区人保局）2013年9月13日作出的京海人社工伤认（1080T0251221）号《认定工伤决定书》（以下简称1221号工伤认定书），责令某区人保局在法定期限内重新作出工伤认定。

原告刘某某诉称，原告于2012年11月15日7点左右到第三人某公司上班，因某公司单位领导要求原告刘某某写检查，原告于当日8点半到某公司单位领导张某东办公室交完检查返回更衣室途中，行至某公司办公楼外侧楼梯处摔倒受伤，随后被送往中国人民解放军第309医院（以下简称309医院）救治。经诊断为腰背部外伤，腰椎间盘突出症（L3-4；L4-5；L5-S1），至今尚未痊愈。原告刘某某受伤后与某公司协商未果，向某区人保局申请工伤认定。某区人保局作出1221号工伤认定书，认定其所受伤害属于工伤范围。现被告某区政府撤销1221号工伤认定书没有事实根据和法律依据。综上，请求依法撤销被诉复议决定书。

被告某区政府辩称，原告刘某某于2013年7月8日向某区人保局申请工伤认定，某区人保局于同年7月15日受理该申请后，于同年9月13日作出1221号工伤认定书，认定原告刘某某所受伤害属于工伤。第三人某公司不服，于2013年10月23日向被告某区政府申请行政复议，被告经审查后作出海政复决字〔2013〕236号行政复议决定书（以下简称236号复议决定），撤销涉案工伤认定书决定并责令某区人保局重新作出工伤认定。原告刘某某不服向一中院提起行政诉讼，一中院作出220号行政判决撤销236号复议决定，同时责令被告某区政府重新作出行政复议决定。随后，北京市高级人民法院作出的1886号行政判决维持220号行政判决。按照上述生效判决，被告某区政府重新履行了复议程序，于2015年9月11日召开听证会，第三人某公司、某区人保局及原告刘某某均到场参加听证。被告某区政府经审查后认为，现有证据无法证明伤害事实发生于工作时间，亦无法证明伤害系因工作原因导致，故决定撤销1221号工伤认定书并责令某区人保局重新作出决定。综上，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告刘某某的诉讼请求。

二、审理结果

一审法院经审理认为，根据《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被告某区政府作为某区人保局的本级人民政府，依法具有应原告刘某某所提行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。

关于原告刘某某是否受伤，原告刘某某在2012年11月15日是否摔伤的问题。结合某人保局在行政复议中提交的证据，即被告某区政府提交证据5（院前急诊医疗记录）的999急救记录、证据6的309医院诊断证明书“腰背部外伤”的诊断结论。本院认为在送医救治的初步诊断阶段，对于明显易见的外伤，医生不太可能发生误诊，在案证据亦不能证明其捏造事实作虚假陈述。同时，根据某区人保局询问309医院医生薛某滨记载“因为刘某某当日有外伤史，且外伤可能是腰椎间盘突出的诱因，所以无法排除刘某某的腰椎间盘突出不是2012年11月15日的外伤所致”。综上，基于摔伤与腰椎间盘突出症之间具有高度的关联性，可以认定原告刘某某于2012年11月15日上午8时30分左右因摔倒致腰背部受伤的陈述属实，第三人某公司主张只看见999急救车送原告刘某某去医院，但不知道其是否受伤的意见本院不予支持。

关于原告刘某某患有腰椎间盘突出症史是否影响本案工伤认定的问题。庭审中，第三人某公司认为根据病历记载，原告刘某某患有腰椎间盘突出症史属于陈旧性疾病，且原告刘某某因腰椎间盘突出症已经认定为工伤，现再次申请认定工伤不符合条件。本院认为，《工伤保险条例》的立法目的是保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。同时，受伤职工也不能重复地享受工伤保险待遇。经审理查明，2012年5月7日原告刘某某因腰椎间盘突出症（L5-S1）部位受伤，某区人保局已作出工伤认定书。2012年11月15日摔伤部位，经诊断为腰椎间盘突出症（L3-L4，L4-L5，L5-S1），此次的受伤部位与前次工伤认定的范围虽存在部分重合，但并非同一部位的二次工伤认定，不符合“一事不再理”的原则，不会影响到本案所涉工伤认定。故第三人某公司认为原告刘某某前后两次受伤部位相同，不能再次认定工伤的主张本院不予支持。

综上，某区人保局认定原告刘某某所受伤害属于工伤并无不当，被诉复议决定撤销1221号工伤认定书属认定事实不清、主要证据不足，本院依法应予纠正。原告刘某某请求撤销被诉复议决定书的诉讼请求成立，本院予以支持。被告某区政府应在斟酌本案案情的基础上，重新作出行政复议决定。

据此，依照《行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告某区人民政府作出的被诉复议决定书；二、责令被告某区人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。

一审判决作出后，被告某区政府和第三人不服提起上诉，二审法院经审理，维持了一审判决。

三、分析意见

本案属于涉及工伤认定的行政复议案件。被告作出行政复议决定撤销某区人保局作出的工伤认定书并责令其重新作出认定。被诉复议决定书改变了原行政行为，原告不服提起行政诉讼。而本案的争议焦点在于原告遭受伤害是否发生在工作时间和工作原因导致。《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定，在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。其中，认定工伤的要素在于“工作时间”“工作地点”“工作原因”。“工作时间”与“工作地点”是工伤认定的客观事实要素，易于查明。“工作原因”属于因果关系要素，即发生伤害的结果是由工作导致。因果关系的认定往往较为复杂，“工作原因”如何理解亦存在争议。

1.“因工作原因”法规规定的解释

“工作原因”的理解应当综合考虑《工伤保险条例》的立法目的。《工伤保险条例》第一条规定，为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。该条例的立法目的是保障劳动者因工作遭受伤害时能够获得救治和补偿。对于“工作原因”的理解应当从广义角度和有利于劳动者的角度出发。本案中，原告应公司要求提交检查，虽然不属于其本职工作，但有单位安排的临时性工作应当属于“工作原因”。

2.“因工作原因”的因果关系查明

对于因果关系事实不明的情况下，应当运用举证责任予以认定。举证责任设定的意义就在于事实不清时，由谁承担不利后果，从而定分止争。《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。被告以及第三人认为非因工作原因导致伤害结果应当承担举证责任，无法提供证据或者证据无法证明非因工作原因，应当承担不利后果。本案中，在案证据不足以证明原告的伤害系非工作原因导致。

3.对“因工作原因”应作全面理解

工作原因并不严格限定在本职工作范围内，根据用人单位安排所从事的其他临时性工作或者为用人单位利益所付出的劳动也应被认定为工作原因，即职工为完成本职工作而从事的与工作内容有关劳动的合理延伸，也应当认定为因工作原因，由此所遭受的伤害也可以认定系工作原因所致。一般情况下，认定工伤需具备工作时间、工作场所和工作原因“三因素”。但在一些特殊情况下，是否因工作原因不明，在工作时间、工作场所内受到伤害，可以推定为工作原因，用人单位对此有异议的，应就非工作原因的主张承担举证责任。本案中，某区人保局认定原告刘某某属于在工作时间、工作原因受伤并无不当。

4.依法、合理行政的原则

在事实无法查清之时，行政机关本着依法行政、合理行政的原则应当作出有利于行政相对人的决定，不至于使行政相对人排除在救济途径外。本案中，现有证据亦无法证明原告所受损害系非工作原因导致。此时，被告作为复议机关应当本着有利于原告权益保护的角度作出决定，而非撤销被复议申请人作出的工伤认定。

（撰写人：李世邦）