第一章 行政复议
1 民事合同不属于行政复议审查范围
——高某诉某区政府行政复议案[1]
一、基本案情
2003年1月10日，某区重大项目建设指挥部办公室（以下简称某区重大办）与某公司签订了委托开发宝华里项目的协议书。2005年4月12日，北京市发展和改革委员会、北京市建设委员会作出批复，同意某公司按照危改带房改的政策要求继续开展某区宝华里项目的前期工作，并于2005年12月15日取得《建设用地批准书》。2007年1月10日，某公司取得《房屋拆迁许可证》，所载拆迁范围为东至沙子口路、西至永外大街、南至木樨园北路、北至宝华里北街。至此，某公司开始启动宝华里项目拆迁工作。
高某的房屋在该项目拆迁范围内。2009年，某公司作为“拆迁人（甲方）”、高某作为“被拆迁人（乙方）”签订《某区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》，约定了协议双方各自的权利义务。高某依协议书约定腾空房屋，搬离宝华里地区。2011年2月，某公司违约，未按期交付回迁房。2011年7月5日，某公司与高某签订《宝华里危旧房改造回迁安置补充协议书》，约定回迁安置房延迟至2014年6月30日交付；延迟期间某公司以市场价按月给付居民房屋租金，并根据市场变化按季度进行调整；若2014年6月30日仍未达到交房入住条件，自2014年7月起按照2014年6月的房屋租金标准的3倍金额给付居民房屋租金至居民入住回迁房时止。2014年4月，在距补偿协议还有两个月到期时，某区政府解除了某公司对宝华里项目的开发权，并由某区政府向居民给付当月房屋租金。高某向某区重大办主张3倍金额，但重大办拒绝履行。2016年4月25日，高某向某区政府提出复议申请，要求：1.确认其与某公司签订的《某区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》和《宝华里危旧房改造回迁安置补充协议书》合法有效；2.确认《某区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》和《宝华里危旧房改造回迁安置补充协议书》对被申请人具有约束力，责令被申请人全面履行两份协议所约定的义务；3.被申请人以2014年6月给付复议申请人的房屋租金6035元的3倍金额给付复议申请人自2014年7月至2016年4月房屋租金未给付的差额部分金额251940元。某区政府于2016年4月27日作出《行政复议申请不予受理决定书》并于同年4月29日向原告高某邮寄送达。高某认为某区政府作出的行政行为损害其合法权益，遂向法院提起诉讼。
原告高某诉称，某公司作为受托人与原告订立的《某区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》涉及原告房屋不动产物权的财产权利，补充协议涉及原告在被违约期间每个月获得现金的财产权利，在某公司被解除宝华里项目的开发权并离开宝华里之后，原告持有的上述协议的效力均处于不确定状态。原告在与某区重大办交涉未果的情况下，向某区政府申请行政复议，符合《行政复议法》第六条第（九）项的规定，属于行政复议范围。被告某区政府作出的《行政复议申请不予受理决定书》适用法律错误，依法应予撤销。综上，请求判决撤销被告某区政府作出的《行政复议申请不予受理决定书》，责令被告某区政府对原告的行政复议申请重新作出行政复议决定。
被告某区政府辩称，原告以某区重大办为被申请人提出行政复议申请，请求确认原告与某公司签订的《某区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》和《宝华里危旧房改造回迁安置补充协议书》合法有效，并要求被告全面履行协议约定的义务。该复议申请事项属于民事合同纠纷，不符合《行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《行政复议法》第十七条第一款的规定，被告收到原告提出的行政复议申请后，在五日内作出不予受理决定，并在法定期限内邮寄送达原告。本案被诉《行政复议申请不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。
二、审理结果
一审法院经审理认为：《行政复议法》第六条对依法属于行政复议范围的事项作出了列举性规定。本案中，原告高某向被告某区政府申请行政复议提出的第一项复议请求为确认其与某公司签订的《某区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》和《宝华里危旧房改造回迁安置补充协议书》合法有效。从涉案协议的签订主体与内容看，某公司是在取得《房屋拆迁许可证》等审批文件的情况下作为拆迁人与作为被拆迁人的原告高某签订涉案协议的，该协议在性质上属于房屋拆迁补偿安置协议，协议双方均非行政机关。某公司作为拆迁人与被拆迁人高某签订涉案协议的行为不应被认定为《行政复议法》第二条所规定的“具体行政行为”，原告高某要求确认涉案协议合法有效的复议申请事项亦不属于《行政复议法》第六条所规定的行政复议范围。对于房屋拆迁补偿安置协议纠纷的解决途径，《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》曾作出如下规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”[2]此外，最高人民法院2011年发布的《民事案件案由规定》中亦将“房屋拆迁安置补偿合同纠纷”列为民事案件的案由之一。原告高某向被告某区政府申请行政复议时除提出要求确认涉案协议合法有效的第一项复议请求外，还提出了要求确认涉案协议对复议被申请人具有约束力并责令复议被申请人全面履行涉案协议约定的义务以及要求复议被申请人给付房屋租金等第二项和第三项复议请求，这些复议请求亦是基于涉案协议合法有效的主张而提出的，由于涉案协议并非《行政复议法》所规定的行政复议范围，因此某区政府认定高某提出的包括第二项和第三项在内的所有复议请求均不属于行政复议范围，并无不当。综上，被告某区政府作出《行政复议申请不予受理决定书》的行政行为系合法的行政行为。原告高某要求判决撤销《行政复议申请不予受理决定书》并责令被告某区政府重新作出行政复议决定的诉讼请求缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告高某的诉讼请求。
一审判决作出后，原告高某不服提起上诉。二审法院经审理，维持一审判决。
三、分析意见
本案的争议焦点在于，拆迁公司和被拆迁人签订的房屋安置协议的性质是什么，是否属于行政协议，能否纳入行政复议的审查范围。
（一）性质
非行政机关的拆迁人与被拆迁人签订的房屋安置补偿协议的性质应为民事合同。《合同法》第二条规定，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。这表明，民事合同的一大特征即双方应为平等主体。
本案中，某区重大办与某公司签订了委托开发宝华里项目的协议书，明确了某公司作为拆迁人的法律地位。后某公司作为“拆迁人（甲方）”与高某作为“被拆迁人（乙方）”签订的房屋安置补偿协议，因某公司非行政主体，故双方签订的补偿协议应为民事合同。
（二）行政协议与民事合同的区别
《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项将行政协议纳入行政诉讼受案范围，其规定公民、法人或者其他组织“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起诉讼的”，属于行政诉讼受案范围。同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款对行政协议曾作出定义：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。[3]据此，行政协议应具有以下五个特点：一是签订行政协议应是为了实现公共利益或者行政管理目的，是为了实现公法上的目的。二是行政协议的主体应是行政主体和行政相对人，其中行政主体是不可缺少的主体。三是行政机关签订行政协议应是在法定职责范围内，法定职责范围之外签订的行政协议无效。四是行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商，意思表示一致。五是行政主体与行政相对人之间签订合同的内容是行政法上的权利义务。
行政协议与民事合同的区别中最大的一点体现在主体上，行政协议的当事人一方必定是行政主体，另一方是行政管理的相对人。双方的权利地位是不平等的，而民事合同的订立双方当事人必须是平等地位的主体。
（三）民事合同不属于行政复议的审查范围
行政复议制度的产生是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，基于此项目的，《行政复议法》第二条对行政复议的适用范围进行了界定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”由此可知，行政复议针对的行为应当是“具体行政行为”，如果公民、法人或者其他组织申请行政复议针对的行为并非行政行为，那么就不属于行政复议范围。同时，《行政复议法》第六条对依法属于行政复议范围的事项作了列举式规定，主要包括行政处罚决定、行政强制措施决定、各类证书变更决定、侵犯合法的经营自主权、变更或废止农业承包合同等具体行政行为，进一步说明了行政复议范围应针对的是具体行政行为。
本案中，原告高某向被告某区政府提出行政复议申请，要求对其与某公司签订的《某区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》以及《宝华里危旧房改造回迁安置补充协议书》进行确认合法有效。其中，就要判断双方签订协议的行为性质是否属于具体行政行为。某公司作为一个房地产开发公司，在取得《房屋拆迁许可证》的情况下作为拆迁人与原告高某签订安置协议，该协议在性质上属于平等主体之间签订的安置协议，协议双方都并非行政机关。据此，双方签订安置协议的行为不属于具体行政行为，不应纳入行政机关复议范围。
同时，对于该项问题的处理，《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中指出：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”[4]据此，某区政府就原告高某的复议申请作出不予受理决定，符合规定。
（撰写人：程曼）