12 申请人撤回复议申请后再次提出复议申请的应说明正当理由
——某投资公司诉某区政府行政复议案[18]
一、基本案情
2016年2月24日，某投资公司以邮寄的方式向某区政府提出复议申请，申请事项为：请求复议认定被申请人北京市公安局某区分局（以下简称某区公安分局）虚构接警出警记录，以民事纠纷为由拒绝依法立案查处报案事项的决定违法，指令立案查处并赔偿该不作为造成的损失10亿元。2016年2月25日，某区政府作出丰政复字〔2016〕25号《行政复议申请材料补正通知书》（以下简称第25号补正通知书），2月29日向某区公安分局送达行政复议申请书副本及行政复议答复通知书。因案情复杂，某区政府于2016年4月19日作出丰政复字〔2016〕25号《延期审理通知书》（以下简称第25号延期通知书），并于4月21日向某投资公司和某区公安分局送达。
2016年5月23日，某投资公司的委托代理人孙某向某区政府提交了《撤销行政复议申请书》，该申请书的内容为：申请人因不服被申请人拒绝依法立案查处报案事项的行政行为向某区政府提起行政复议，因被申请人已为申请人找回丢失物品，依据《行政复议法》第二十五条规定，现申请撤回行政复议申请。原告在复议程序中，提交了该公司营业执照副本、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、法定代表人吴某港澳居民来往内地通行证、授权委托书、委托代理人孙某的身份证复印件。授权委托书中委托权限为：代为签发、修改、补充复议申请、递交复议证据，申请参加复议听证、阅卷、质证、签收复议文件等。授权委托书中委托权限的最后一项为“撤回复议申请”。授权委托书中委托单位由某投资公司盖章，同时有某投资公司法定代表人吴某签字。孙某身份证复印件上盖有某投资公司公章。孙某在代理行政复议案件期间为某投资公司员工。《撤销行政复议申请书》落款为申请人某投资公司、委托代理人孙某，落款日期为2016年5月23日，某投资公司处未加盖原告公司印章。
2016年5月24日，某区政府作出丰政复字〔2016〕25号《行政复议终止通知书》（以下简称第25号终止通知书），终止某投资公司的行政复议。2016年8月3日，某投资公司向某区政府提交《恢复复议申请书》及相关材料，要求某区政府恢复对某区公安分局的行政复议程序。8月4日，某区政府作出丰政复字〔2016〕91号《行政复议申请材料补正通知书》（以下简称第91号补正通知书），要求某投资公司依据《行政复议法实施条例》第三十八条第二款规定，补充提交能够证明撤回行政复议申请违背其真实意思表示的相关证据材料。该通知书于8月4日向某投资公司邮寄送达，某投资公司未补交相应材料。2016年9月8日，某区政府对某投资公司提出要求恢复复议程序的申请，根据《行政复议法实施条例》第二十九条的规定，按某投资公司放弃行政复议申请处理。
原告某投资公司诉称，原告自2015年11月聘请孙某、王某负责公司各关联企业的清算工作，居住在北京市某区某楼房内。2016年2月18日，孙某发现该房屋门锁被破坏，室内全部物品不知去向。2月19日，某投资公司报警，马家堡派出所接警后未出警现场调查也未依法立案处理。原告对于该派出所的不作为向被告某区政府提出行政复议。复议过程中，孙某称因受到威胁对授权委托书进行涂改伪造，以虚假授权委托书撤回了复议申请，被告也以事实终止复议的方式搁置了复议案件，而未作出书面的终止复议文件。原告认为孙某伪造授权撤回行政复议的行为无效，曾要求被告对复议程序予以恢复，但被告拒绝。故请求法院判决被告对原告2016年2月27日对某区公安分局提起的行政复议履行复议职责。庭审中，原告明确诉讼请求为：请求法院判决被告对原告2016年2月25日对某区公安分局局提起的行政复议履行复议职责。
被告某区政府辩称，被告收到原告的行政复议申请之后，按照法定程序向原告进行了送达。行政复议期间，原告于2016年5月23日提出撤回行政复议申请，被告于5月24日作出了第25号终止通知书，并送达原告。2016年8月3日，被告收到原告提交的行政复议申请书及其他相关材料，称“丰政复字〔2016〕25号”复议案件的撤回复议申请未经公司授权，请求恢复复议程序。被告于8月4日作出第91号补正通知书，通知原告“请于收到该补正通知书后10个工作日进行补正。无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请”。截至2016年9月8日，被告未收到原告的补正材料。被告已于2016年9月8日将该案作放弃行政复议申请的案件处理。综上，被告作出的“丰政复字〔2016〕25号”和“丰政复字〔2016〕91号”案件，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
二、审理结果
一审法院经审理认为：根据《行政复议法》第二十五条规定，行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止。本案中，原告在申请行政复议时向被告出具授权委托书，委托其员工孙某代为签发、修改、补充复议申请、递交复议证据，申请参加复议听证、阅卷、质证、签收复议文件、撤回复议申请。授权委托书中有某投资公司公章及法定代表人吴某签字。因此被告依据原告提交的授权委托书，足以认定其员工在原告授权范围内提出的撤回行政复议申请系原告的真实意思表示。另，2016年8月3日，原告向被告提出恢复对某分局的行政复议程序，被告作出补正通知，要求原告补充提交撤回复议申请违背其真实意思表示的相关证据，而直至本案诉讼，原告也并未提交上述证明材料。因此，被告某区政府对原告的授权委托及撤回复议行为已尽到必要的注意义务，据此作出的终止复议决定并无不当。原告提出授权委托书中“撤回复议申请”为孙某自己添加，某投资公司对撤回复议申请不予认可的主张，系原告与其代理人之间的民事争议，可通过其他途径解决。故被告针对原告2016年2月25日提出的行政复议申请，已经履行了复议职责。原告现主张履行复议职责的诉讼请求，无事实及法律依据，应当予以驳回。综上，根据《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告某有限公司的诉讼请求。
一审判决作出后，原告某投资公司不服一审判决提起上诉，二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。
三、分析意见
本案的特殊性在于原告提出行政复议申请之后，在行政复议审查过程中，又申请撤回行政复议申请。在行政复议申请撤回这一程序中，复议机关的做法有没有损害原告的合法权益，以及行政机关对于行政复议申请的撤回履行何种审查义务是本案值得探讨的问题。
（一）行政复议申请的撤回以及复议机关的注意义务
复议申请人撤回申请是指申请人在复议机关受理其复议申请后，作出复议决定前，经复议机关同意撤回申请，不再要求复议机关作出处理的意思表示。行政复议申请人撤回复议申请是其行使行政复议权的一种方式。从现行法律规定来看，《行政复议法》第二十五条规定：“行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止。”因此，在行政复议过程中，只要申请人说明理由，就可以撤回行政复议申请，行政复议得以终止。虽然法律条文中对于行政复议申请撤回的理由没有作出具体的规定，但因为行政复议案件已经进入审理阶段，行政复议机关掌握着终结案件审理的权力。复议机关从维护申请人合法权益的角度出发，对撤回复议申请的申请必须经过行政复议机关的审查，在符合相关条件时才能够获得准许。结合各种学说和法律的规定，撤回复议申请需要满足以下几个条件：第一，申请撤回的主体必须是申请人或者其特别授权的委托代理人；第二，申请撤回行政复议申请必须在案件受理之后，行政复议的决定作出之前向受理的行政机关提出；第三，提出撤回行政复议申请必须完全出于申请人的自愿，而不能有申请人受到强迫、欺骗或者威胁的情况；第四，提出申请必须符合法律的规定，不得损害国家利益、公共利益以及他人的合法权益。从上述条件可以看出，首先，复议机关要审查撤回复议申请会不会损害国家利益、公共利益或者他人的合法权益。如果对其造成损害的，理应不允许申请人撤回复议申请。其次，要审查撤回复议申请的主体是不是适格，即申请人是不是本人或者具有本人特别授权的代理人。如非本人的，复议机关必须向其释明撤回复议申请所带来的后果。最后，复议机关需要审查撤回复议申请的理由是否正当，是不是申请人自愿的。如果不是自愿的，而是出于外在的压力（如受到作出行政行为的行政主体的威胁），复议机关在面对这种情况时，应该认真调查、核实。行政复议撤回之后，就意味着当事人失去了一种或者完全失去了权利救济的途径。因此，行政复议机关应当依法充分行使法律赋予的复议权，严格履行复议审查责任，既要尊重申请人的处分权，又要保护其合法权益不受侵犯，不能听之任之。
（二）本案被告是否履行了审慎的注意义务
本案中，原告在发现自己房屋内的财产被盗之后，针对报警之后辖区派出所不出警且未依法立案处理的行为向被告某区政府提出行政复议。辖区派出所在接警之后不出警，这是典型的行政不作为，原告提出行政复议的申请既有利于保护其合法权益，又有助于监督行政机关的不作为。在复议过程中，原告的代理人孙某持原告的授权委托书向被告提交了《撤销行政复议申请书》，其中说明被申请人已经为原告找回丢失的物品，因此自愿撤回行政复议的申请。被告据此作出了第25号终止通知书。之后，原告以丰政复字〔2016〕25号复议案件的撤回复议申请未经公司授权为由，请求恢复复议程序。被告作出第91号补正通知书，通知原告“请于收到该补正通知书后10个工作日进行补正。无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请”。截至2016年9月8日，被告未收到原告的补正材料。被告已于2016年9月8日将该案作放弃行政复议申请的案件处理。结合被告提交证据的情况和当庭陈述，合议庭认为，被告的行为符合维护申请人权益的要求，保证了原告在行政复议程序中的处分权，理由如下：
首先，原告的申请撤回复议的手续齐全，理由正当。尽管《行政复议法》中没有对代理行为作出详细的规定，但是对于代理这样的法律行为，可以参照民法中的相关规定。如原告所述，复议过程中，其员工孙某称因受到威胁对授权委托书进行涂改伪造，以虚假授权委托书撤回了复议申请，但孙某在复议过程中提交了该公司营业执照副本、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、法定代表人吴某港澳居民来往内地通行证、授权委托书、委托代理人孙某的身份证复印件。授权委托书中委托权限为：代为签发、修改、补充复议申请、递交复议证据，申请参加复议听证、阅卷、质证、签收复议文件等。授权委托书中委托权限的最后一项为“撤回复议申请”。授权委托书中委托单位由某有限公司盖章，同时有中谋公司法定代表人吴某签字。孙某身份证复议件上盖有某投资公司盖章。因此，代理人孙某的手续齐全，在客观上具有代理权的表象，即便原告主张自己并没有授权给孙某，但是孙某的行为构成表见代理，被告有理由相信孙某具有代理权而申请撤回复议申请。从原告的撤回申请的理由来看，是因为被申请人为原告找回了丢失的物品，理由正当。
其次，对于原告以同一事实再次提出行政复议，被告作出补正通知，要求原告于收到补正通知书后10个工作日内补充提交撤回复议申请违背其真实意思表示的相关证据，无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请。申请人撤回行政复议之后，以同样的事实和理由重新提出行政复议，根据“一事不再理”的原则，一般不允许其提出。但是，在实践中，只要申请人能够补交违背其真实意思表示的证据，且经查证属实的，复议机关允许其再次提出行政复议。结合本案情况来看，被告允许原告重新提出行政复议申请，且留有充足的宽限期让原告进行补正，但是原告在收到被告作出的补正通知后，并未提交能够证明撤回复议申请违背其真实意思表示的证据。一审法庭充分审查了被告的程序问题，其提供的证据能够形成完整的证据链证明被告的程序合法，且充分考虑到了原告的合法权益，保障了原告对复议权的处分。因此，原告现主张履行复议职责的诉讼请求，无事实及法律依据，法院最终驳回了原告的诉讼请求。
（撰写人：王同鑫）