9 复议机关应当通过合理分配举证责任确定适格被申请人

——张某某诉某区政府行政复议案[13]

一、基本案情

2013年9月12日，原告张某某以其房屋被某镇政府违法拆除为由，向被告某区政府申请行政复议，请求确认某镇政府拆除其房屋行为违法，并责令某镇政府赔偿经济损失2860万元。被告于2013年9月22日作出不予受理决定书，以申请人超过复议申请期限为由不予受理。原告不服，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，该院一审判决撤销了上述不予受理决定，责令被告于判决生效之日起在法定期限内对原告的行政复议申请重新作出处理。被告不服一审判决，上诉至北京市高级人民法院。2014年11月21日，该院判决驳回上诉，维持一审判决。2014年12月8日，被告向某镇政府送达《行政复议答复通知书》，2014年12月12日，某镇政府作出《行政复议答复书》。2014年12月24日，原告向被告提交情况说明并补充了证据，2014年12月26日，原告向某区政府申请组织听证。2015年1月26日，某区政府作出《延期审理通知书》，并于2015年1月30日邮寄送达原告。2015年2月25日，某区政府作出《驳回申请行政复议决定书》，并于2015年2月27日向原告邮寄送达。原告不服，诉至法院。2015年6月12日，法院作出《行政判决书》，撤销了被诉《驳回申请行政复议决定书》，责令被告于判决生效之日起在法定期限内对原告的行政复议申请重新作出处理。被告不服一审判决，上诉至北京市高级人民法院。2015年9月23日，该院作出判决驳回上诉，维持一审判决。同日，被告重新启动行政复议程序，向某镇政府发送《行政复议答复通知书》，2015年10月19日，某镇政府作出《行政复议答复书》。2015年11月20日，被告作出重《驳回申请行政复议决定书》，并于2015年11月24日向原告邮寄送达。

原告诉称，其在行政复议程序中提供了大量证据证明某镇政府是拆除其房屋的责任主体并组织实施了拆除，故其提起行政复议符合受理条件，被诉决定违法，请求依法撤销被诉决定；判令被告对原告提出的行政复议申请重新作出处理。

被告辩称，行政复议程序中，申请人张某某所提交的证据并不能证明被申请人某镇政府实施过拆除申请人房屋的行为，本机关亦未发现有关证据证明被申请人实施了上述行为，故申请人的复议申请不符合行政复议受理条件。被诉驳回申请行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，履行了行政复议相关法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。

二、审理结果

一审法院经审理认为：根据《行政复议法》第十三条第一款的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，被告作为某镇政府的上一级地方人民政府，具有对原告行政复议申请进行审查处理的法定职责。在行政复议程序中，被告作出决定时，并未提供相应证据证明其进行了相关的调查取证工作，仅以原告在复议程序中举证不能为由驳回其行政复议申请。被诉决定认定事实不清、主要证据不足。根据《行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告某区政府作出的《驳回申请行政复议决定书》；被告某区政府于本判决生效之日起在法定期限内对原告张某某的行政复议申请重新作出处理。

一审判决作出后，被告某区政府不服提起上诉，二审法院经审理，维持了一审判决。

三、分析意见

（一）行政复议的概念和特征

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政主体作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依照法定的条件和程序，向有复议权的行政机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对该具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。

行政复议具有如下特征：第一，行政复议是一种依申请的行为。作为行政相对人的公民、法人和其他组织不主动提出申请，行政复议机关不能主动径自作出复议决定。第二，行政复议以引起争议的行政行为为主要审查对象。从复议机关与原行政行为的关系上看，行政复议实际上是一种行政审查制度，行政复议以行政行为为直接审查对象，虽然根据《行政复议法》第七条规定，行政复议机关可以在一定条件下审查规章以下的抽象行政行为，但是仅限于《行政复议法》所明确规定的行政规范性文件。第三，行政复议同时当有行政性和司法性，应该以合法性和适当性为审查标准。我国的行政复议都是行政机关主持进行的，行政复议决定是行政机关的行政行为，因此具有行政性。但是从程序上来看，又遵循“不告不理”的规则，且审理的过程具有独立性，审理的程序也相对规范严格。

（二）行政复议机关复议的审理需要注意的事项

行政复议机关受理复议申请后，行政复议程序便进入审理阶段。审理是复议程序中最实质性的阶段。通过审理，查清事实，为适用法律即作出复议决定打下基础。根据《行政复议法》的规定和复议实践，审理中应该着重做好以下工作：第一，向被申请人送达申请书副本。复议机关应当在受理之日起7日内将复议申请书副本发送被申请人。被申请人应当在收到复议申请书副本之日起10日内向复议机关提交作出行政行为的有关材料和证据，并提出答辩书。逾期不答辩的，不影响复议。第二，调查收集证据。复议机关调查收集证据有两种方式，要求当事人提供或者补充证据，或者向有关行政机关及其他组织和公民调取证据、查阅文件和资料。第三，根据《行政复议法》的有关规定，行政复议机关在行政复议中不仅要审查行政行为的合法性，同时还要审查其合理性。行政行为的适当性是基于行政主体的自由裁量权发生的，行政主体行使自由裁量权，只要其行为不超过法定幅度和范围，一般不发生是否合法的问题，而只发生是否适当的问题。对于这种适当性，复议机关也有权予以审查。

（三）在原告作出初步举证后，复议机关仅以举证不能为由不予受理的，应认定为事实不清，证据不足，法院应撤销后责令其重新作出决定

法院在审理案件时，没有再现案件发生时的事实的能力，一些案件由于种种原因，有些证据已经灭失不复存在，或者当事人受到自身能力、当时的条件限制等原因，提供不了反映当时真实客观情况的证据材料，致使法庭无法查清客观真实的案件事实。当事人依申请而引起的行政行为，尤其是拆迁类的案件，当事人在承担初步举证义务的情况下，法官从证据和案件事实的关系对其进行认定。本案中，张某某因其所有的涉案房屋被强制拆除向某区政府申请行政复议，请求确认镇政府强拆行为违法，涉案房屋位于某镇政府辖区范围内的前沙涧村，张某某所提交的证据亦能够证明某镇政府系其镇域内包括该村在内的集体土地地上物搬迁腾退工作的责任主体，负责将腾退出的房屋及其他地上附着物进行拆除等工作，故张某某作为行政相对人，在举证能力较弱的情况下，在行政复议程序中，其提供的证据证明了某镇政府负责其辖区内集体土地腾退工作，而事实上又发生了强制拆除原告房屋的行为，二者之间存在一定因果关系，能够作为申请行政复议的基本事实依据，已完成初步的举证义务，尽到了举证责任。

某镇政府在复议程序中所提交的《某镇前沙涧村宅基地腾退安置及补偿工作实施细则》虽规定前沙涧村村民委员会系腾退人，按照《村民委员会组织法》村民自治原则的规定，对原告实施了强制腾退行为，但其并未提供村委会实施强制腾退行为的相关证据，故该证据不具有优势证据的效力，不足以否认张某某提供证据的证明力。

被告作为行政复议机关，有义务在行政复议程序中依职权进行调查核实，进而查明某镇政府是否系被申请行政复议行为的组织实施主体，但被告并未提供相应证据证明其进行了相关的调查取证工作，仅以原告在复议程序中举证不能为由驳回其行政复议申请。故被诉决定认定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。

（撰写人：王同鑫）