31 行政规范性文件是否可诉？
《行政诉讼法》第十三条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。同时，《行诉解释》第二条第二款又对“具有普遍约束力的决定、命令”作出进一步的解释，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。由此可见，行政机关针对不特定对象制定、发布的可以反复适用的规范性文件的行为，属于行政机关制定、发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，不属于行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织不能直接针对政府制定的规范性文件提起诉讼，要求法院判决撤销或者确认违法、无效。即使法院在个案中认为被诉行政行为所依据的规范性文件违法而不予适用，也不会导致该规范性文件自动废止。在实务界和学术界，对于规范性文件不能纳入受案范围的支持理由主要是：第一，依照宪法和有关组织法的规定以及我国人民代表大会的政治制度，确认规范性文件是否合法，是否予以撤销、改变的权力属于国家权力机关和上级机关，人民法院无此权力。第二，规范性文件一般情况下不会直接侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，它需要通过具体行政决定的转化才会影响相对人权益。第三，规范性文件具有较多的政策成分，不便于法院介入和审查。第四，我国司法体制还处在进一步完善之中，法官的素质恐难胜任对规范性文件的审查。第五，将规范性文件排除在行政诉讼受案范围之外，符合行政诉讼法“循序渐进”的基本原则。
但是，法院不能受理对规范性文件提起的诉讼，不等于法院对其完全不能审查，2014年《行政诉讼法》修订，新增规范性文件一并审查制度。根据行政诉讼法及相关司法解释的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。提出时间应在第一审开庭审理前，有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。规范性文件不合法的，人民政府可以在裁判生效之日起3个月内，向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。规范性文件由多个部门联合制定的，人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起60日内予以书面答复。情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。
【案例9】杨某某诉山东省人民政府规范性文件审查告知案[33]
【案情简介】杨某某于2015年5月5日向济南市中级人民法院起诉称，《济南市人民政府征收土地公告》（济征公告〔2014〕60号）涉及杨某某及配偶的房屋拆迁补偿，杨某某认为该公告依据的鲁价费发〔2008〕178号《关于济南等三市调整征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》（以下简称178号批复）违法，于2014年2月25日依据《山东省行政程序规定》第五十五条的规定向山东省人民政府法制办公室提出审查申请。山东省人民政府法制办公室于2014年4月1日作出鲁府法备告字〔2014〕2号《规范性文件审查结果告知书》，确认178号批复合法有效。杨某某认为山东省人民政府法制办公室的审查行为认定事实不清，处理结果错误，故向法院起诉山东省人民政府，请求依法判决撤销鲁府法备告字〔2014〕2号《规范性文件审查结果告知书》。
【裁判理由】行政相对人对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，即行政法理论上所称的抽象行政行为。抽象行政行为未被纳入行政诉讼受案范围，其主要理由是抽象行政行为一般情况下不会直接侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，它需要通过行政行为的转化才会影响行政相对人的权益。因此，依据现行法律规定，行政相对人如认为行政机关的行政行为所依据的行政规范性文件不合法，可以在对行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请，也可以在对行政行为提起诉讼时，一并请求对该规范性文件进行审查，而不能直接针对行政规范性文件提起行政复议或者行政诉讼。本案中，杨某某向人民政府法制机构申请审查的178号批复即是行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件。《山东省行政程序规定》第五十五条规定：“公民、法人和其他组织认为规范性文件违法的，可以向制定机关或者本级人民政府法制机构提出书面审查申请。接到申请的制定机关或者政府法制机构应当受理，并自收到申请之日起60日内作出处理；情况复杂，不能在规定期限内处理完毕的，经审查机关负责人批准，可以适当延长，但是延长期限最多不超过30日。处理结果应当书面告知申请人。”行政相对人认为规范性文件违法，有权向制定机关或者人民政府法制机构提出书面审查申请，接到申请的制定机关或者政府法制机构应当受理，并依法作出处理。但由于规范性文件不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，规范性文件制定机关或者政府法制机构针对规范性文件的审查处理行为同样也不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。综上，山东省人民政府对规范性文件的审查处理行为不属于行政诉讼的受案范围，杨某某以规范性文件及山东省人民政府对规范性文件的审查结果对其权利义务产生实际影响为由，直接向人民法院提起诉讼，系对法律的误解，理由不能成立，不予支持，故裁定驳回杨某某的起诉。
（撰写人：万颖颖）