26 高等院校录取、颁发学历或学位证书、开除学籍行为是否可诉？

一、高等院校的行政法定位

兴办教育是国家的职责，教育权能本质上讲是一项为公众福利而生的公共权能，是一项服务民生的公权力。但作为抽象实体的国家，不可能直接行使教育权，只能把这项公权力分配给教育主管行政部门具体管理和实施，或通过法律、法规规章将一部分教育行政权授权给行政机构、企事业单位、社会团体等组织，二者无本质区别，都是公共权力行使的体现。而高等院校行使行政权的法律性质应界定为后者——因法律、法规、规章授权而取得行政权力的“授权性行政主体”，它是国家投资开办的公共资源设施，具有一定公权力性质。司法实践中，法院解决某些学生主张受教育权的教育行政案件，往往将这一理论作为受案依据。例如，1998年“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”的判决书中这样写道：“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议不是民事诉讼，而是行政诉讼。”高等院校的授权性行政主体地位更加突出的表现是，教育行政部门授权高等院校“颁发学业证书、授予学位”的行为，即国家通过法律法规授予高等院校一部分教育公权力，高等院校必须严格依据法律法规明文规定的条件、标准等颁发学业证书、学位证书，不得随意扩大或缩小法定范围来限制甚至剥夺在校生的受教育权。否则，其行政行为就违反了上位法的规定，相对人顺理成章地享有包括提起申诉、复议或行政诉讼等在内的救济权利。

二、三种行为的性质分析

第一，就高等院校颁发学位证书而言，国务院学位委员会的学位授予权及学位授予单位的学位授予权实质上都是行政权，是国家管理学位事务的权力，不仅是一种以公共利益为出发点的自由裁量权，而且是一种具有国家强制力的公权力，不同于学校一般的内部管理权。学校内部管理权是随学校的成立而产生的，由国家法律规定的一种固有权利，后者则是依据《学位条例》基于有权机关的授权而取得的。因此，任何学校都具有对内部事务进行组织和管理的权力，但只有学位授予单位才具有学位授予权。

第二，就高等院校开除学籍行为而言，高等院校开除学生学籍的过程中，高等院校与学生之间是地位不对等主体间的行政法律关系，行政主体（处分权人）是高等院校，行政相对人（被处分人）是学生。高等院校对学生开除学籍的行为，针对的是特定的违纪违规学生，表现为确定的开除学籍决定，仅适用一次，且直接导致学生丧失作为学校成员的资格，与该资格相对应的权利义务也消灭。因此，开除学籍是行政主体——高等院校对学生作出的行政行为。高等院校对学生开除学籍，具有最终性，在高等院校将开除学籍决定送达学生后，决定生效，学生确定地、永远地丧失了作为该校成员的资格。同时，这也体现了开除学籍的制裁性，是对学生在该高等院校接受教育权利的剥夺，应当视为一种行政处罚。

第三，就高等院校录取行为而言，在我国，高等院校的招生章程是依据《教育法》《高等教育法》和教育部有关规定制定的，影响学生录取的规定中有些是对教育部规定的具体化，有些则是学校在有关部门批准之下自主决定的，如关于收费标准的规定。高等院校的招生简章是一种在国家法律、法规、规章授权范围内的自主权，因此，公立高等院校录取行为可以视为一种行政行为，如果因高等院校的招生简章导致录取行为违背了国家规定的公平原则，受侵害的考生有权利以高等院校为被告，提起行政诉讼。

三、三种行为的可诉性

所谓高等院校处分行为的可诉性，是指高等院校对于学生的处分行为可以纳入法院的行政诉讼案件的受案范围，也就是说，学生，即学位申请人、被录取人、被开除人或学位授予行为的相对人对高等院校不授予学位、不予录取、开除学籍的行为和结果不服，享有寻求司法救济的权利。2001年我国法院受理的“陈晓琪侵犯齐玉苓受教育权案”，将公民人身权和财产权以外的其他权利、受教育权纳入了司法救济的范围。随着社会的飞速发展，各国法院对于行政案件的受理范围都在不断扩大，我国也不例外。2014年《行政诉讼法》修改后，极大地扩大了行政诉讼的受案范围，将可诉行为的范围由“具体行政行为”修改为“行政行为”，同时将受保护的合法权益的范围由“人身权、财产权”扩大为“人身权、财产权等合法权益”。因此，除国家行为、抽象行政行为、内部人事管理行为和终局行政裁决行为等行政诉讼法明确排除的行为外，只要行政行为侵害了公民、法人或其他组织的人身权、财产权等合法权益，人民法院都应当受理。因此，高等院校根据法律、法规或者规章的授权，行使行政管理职权作出的行政行为侵犯相对人受教育权的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。具体来说，高等院校享有的授予学位、录取、开除学生学籍的权力是一种法律、法规或者规章授予的行政管理职权，高等院校在上述行政法律关系中具有行政主体地位，其作出录取考生、授予学位、开除学籍的行为是行政行为。学生在完成了申请授予学位的相关程序而未被授予学位时，或者在达到了录取标准而未被录取时，或者在被不当的决定开除学籍时，其受教育权受到侵害，有权依法提起行政诉讼。

不过，需要注意的一点是被告适格问题，即高等院校作为非行政机关的事业单位，一般不具有行政主体资格，只有在法律、法规、规章授权下才有可能成为行政主体。因此其在行政诉讼中并非一概具有被告主体资格，要根据其作出行为是受法律、法规、规章授权还是受行政机关委托进行具体判断。根据《行诉解释》第二十四条第三款及第四款的规定，当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。

（撰写人：孙大申）