25 建筑工程竣工备案行为是否可诉？
建设行政主管部门对于建设单位的建设工程竣工验收报告予以备案的行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围一直存在争议。第一种说法是行政许可说：《城市房地产开发经营管理条例》第十七条、第十八条规定，房地产开发主管部门参与相关工程验收，并出具验收合格的证明，该行为属于行政许可范畴。但在《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发〔2002〕第24号）中明确取消了“房地产开发项目竣工验收”的行政审批项目，因此竣工验收已不再属于行政许可事项。第二种说法是行政监督管理说：这种观点认为竣工验收备案制度的创设，是为了便于建设主管部门监督管理，特别是对工程质量的监督。《建筑工程质量管理条例》对建设行政主管部门的工程质量监督职责作了明确的规定，并将竣工验收备案工作作为工程质量履行监督管理的内容之一。第三种说法是行政确认说：备案行为是建设行政主管部门对行政相对人事实行为的确认。建设单位将完整的竣工验收资料报送建设行政主管部门，建设行政主管部门收到材料后，只作形式审查。这种审查应理解为对竣工验收备案行为的事实认定与判断，并没有设定新的权利义务。
实践中这类诉讼多表现为普通购房者对备案机关作出竣工验收备案行为提起的行政诉讼。他们认为建设单位提交的备案资料文件中，包括质量检测文件和其他质量合格文件，备案机关在审查时一定会对房屋质量是否达标进行检查，备案机关作出准予备案决定，是对房屋质量合格事实的确认。在商品房购买合同中，购房者基于行政机关备案文件验房、收房，竣工验收、备案作为房屋交付的条件之一，而后发现房屋存在质量问题时，备案行为实际上已经对购房者产生了实际影响，因此购房者有权提起诉讼。但是事实上，工程竣工验收是建设单位依法自己组织验收的行为，是合同主体之间发生的履行合同义务，实现合同权利的行为。这种行为具有民事法律关系性质。而建设行政主管部门对建设单位建设工程竣工验收报告予以备案的行为，是建设行政主管机关为收集工程建设相关情况的备案登记备查行为。
《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第六条第一款进一步规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。据此，竣工验收备案是行政主管机关为管理需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，竣工验收是否合格并不以备案为生效要件，备案行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。故此，依据《行诉解释》第一条第二款第十项的规定，因该行政行为对其权利义务不产生实际影响的，不属于行政诉讼受案范围。同时，北京地区审判实践也给出了明确说法。《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答（三）》明确规定，公民、法人、其他组织认为建设行政主管部门对建设单位的建设工程竣工验收报告予以备案的行为违法，提起行政诉讼，请求撤销备案行为的，因该备案行为对其不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。
【案例5】冯某诉天津市城乡建设委员会、中华人民共和国住房和城乡建设部竣工验收备案行为及行政复议决定案[25]
【案情简介】冯某不服天津市城乡建设委员会作出的《天津市建设工程竣工验收备案书》编号：［津直］备字第2013-959，向中华人民共和国住房和城乡建设部提起行政复议申请。2016年12月29日，住建部作出被诉复议决定，决定对上述备案书予以维持，并于同年12月30日向冯某邮寄送达。冯某不服，向法院提起行政诉讼。
【裁判理由】当事人提起行政诉讼，应当符合行政诉讼受案范围的相关规定。根据当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[26]第三条第一款第八项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。参照《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条的规定，建设工程竣工验收备案是备案机关经对建设单位报送的竣工验收相关文件资料验证齐全后，在备案表上签署文件收讫的一种登记备查行为，该行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，裁定驳回了冯某的起诉，二审维持了原裁定。
（撰写人：张勤缘）