第7讲 行政许可诉讼

一、受案范围——许可与否、许可程序以及许可后效力变化的管理

1.许可机关作出的实体上行政许可与否的决定以及相应的不作为。许可了，行政程序中的利害关系人往往会成为原告；不予许可的，申请人将成为原告。

2.事实上终止许可的过程行为。一般而言，许可机关在实施许可过程中的程序性告知、听证等通知行为具有不可诉的性质，但行政许可程序性行为足以导致行政许可事实上终止或不予许可的，则因程序的瑕疵又具有了可诉性。

3.查阅权诉讼：许可机关未履行公开行政许可决定或者未提供许可监督检查记录的，《行政许可法》第40、61条虽然用了“公众”一词，但结合目前我国的行政诉讼体制，此时的原告还是应限定为特定的利害关系人。查阅权属知情权的范畴，不属于人身权、财产权。

4.许可机关就许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的管理行为及其相应的不作为。

二、被告——作出行政许可决定的机关（注意有上下级情况下的被告确认）

1.下级决定但须经上级批准的，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告。

2.下级初审上级决定的，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关为被告。此处的下级含法律、法规授权的组织。

3.“统一办理”或“并联审批”的，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。

例：根据某市政府决定，凡涉及申请互联网上网经营场所的，均由该市文化局统一受理许可申请，再由工商、公安部门在各自职权范围内提出处理意见。现李某申请开办网吧，市文化局统一受理该许可申请后，其他部门均同意该申请，但市工商局认为其不具有经营资质，不同意该申请，最终导致该申请不予批准许可。李某不服该决定提起行政诉讼。那么下列哪一说法正确？

A 以该市文化局作为被告

B 以该市工商局作为被告

C 以该市工商、公安部门为共同被告

D 以该市文化局、工商、公安部门为共同被告

（答案：B）

三、行政许可案件的审理

1.被告怠于举证及其补救。被告在诉讼程序中怠于举证发生在后，行政许可行为发生在之前的行政程序中，且受到信赖保护原则的约束。如果仅因为被告疏于举证就撤销一个有利行政，对被许可人来讲也显失公平，故而，为此种情形设置的特殊规则为：被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，与被诉行政许可行为有利害关系的第三人可以向人民法院提供；第三人对无法提供的证据，可以申请人民法院调取；人民法院在当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的情况下，也可以依职权调取证据。第三人提供或者人民法院调取的证据能够证明行政许可行为合法的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。

2.法律适用。

（1）适用新法为原则：人民法院审理行政许可案件，应当以申请人提出行政许可申请后实施的新的法律规范为依据。但是，判断许可行为的基准法应为当时旧法，以下条件下应当适用旧法：其一，行政机关在旧的法律规范实施期间，无正当理由拖延审查行政许可申请至新的法律规范实施；其二，适用新的法律规范不利于申请人的。

（2）准予行政许可决定违反旧法但符合新法的，此时被称作旧法下的行政许可瑕疵被新法“治愈”。此时，被许可人的利益实际上已经受到新法的保护，行政许可已经具有一种值得法律保护的安定性价值，故在处理方式上不宜判决撤销，应当首选判决确认该决定违法，这样就保留了行政许可的效果。同时，如果准予行政许可决定不损害公共利益和利害关系人合法权益的，还可以判决驳回原告的诉讼请求。

3.对关联行政行为的审查标准。关联行为指作为被诉许可行为基础的其他前置审批行为的行政决定或者文书。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第7条规定了对于关联行为的审查。该条规定的审查标准，低于民告“官”的行政诉讼合法性审查（五项标准，见《行政诉讼法》第6条和第69、70、72条），高于“官”告民的非诉案件执行的审查标准（三项重大违法标准，见《行诉法解释》第16条及《行政强制法》第58条），有该条规定的四项情形之一的，法院不予认可。

四、判决

1.不予许可案件的判决：法院认为原告请求准予许可的理由成立，且被告没有裁量余地的（羁束行政），可以在判决理由中写明，并判决撤销不予许可决定，责令被告重新作出决定。

2.查阅权诉讼的判决：被告无正当理由拒绝原告查阅行政许可决定及有关档案材料或者监督检查记录的，人民法院可以判决被告在法定或者合理期限（法院指定期间）内准予原告查阅。

例：刘某夫妇经营着“好再来”餐馆，一日，卫生局的两位卫生监督员突然“造访”该店，在对其餐厅进行细致检查后，做出了相关记录。刘某夫妇7日后到卫生局要求查阅那天的归档食品卫生检查记录，随后卫生局一再拒绝向刘某夫妇提供相关卫生监督检查记录，该夫妇认为该行为侵犯了其合法权益向法院起诉，以下说法正确的是？

A.法院不予受理，已受理的裁定驳回起诉

B.法院应当受理

C.法院应当驳回原告的诉讼请求

D.法院可以判决被告在10天期限内准予原告查阅相关记录

（答案：BD）

五、行政许可中的补偿及其标准

1.合法的予以补偿。（1）补偿程序：行政先行处理→行政机关依据《行政许可法》第8条第2款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政补偿诉讼。（2）人民法院审理行政补偿案件可以适用调解。

2.补偿标准——实际损失与实际投入：一般的在实际损失范围内确定补偿数额；特许的即《行政许可法》第12条第2项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。

例：已经取得生产许可证的家家乐烟花爆竹厂，后因当地有关法规规定，不能在该区域生产烟花爆竹了，由于法律规定本身的变化导致家家乐之前的生产许可证失效，由此给该厂造成了较大的经济损失，下列有关行政补偿问题说法正确的是？

A.可以直接向法院提起行政补偿诉讼

B.应先向相关行政机关提出行政补偿的申请

C.因公共利益需要而改变已经生效的行政许可行为合法，当事人无权要求行政补偿

D .应要求行政机关赔偿相关经济损失

（答案：B）

本讲重点法条

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》

第一条至第十二条、第十四条、第十五条（略）

真题精选

1.《执业医师法》规定，执业医师需依法取得卫生行政主管部门发放的执业医师资格，并经注册后方能执业。关于执业医师资格，下列哪些说法是正确的？（2016/2/78，多选）

A.该资格属于直接关系人身健康，需按照技术规范通过检验、检测确定申请人条件的许可

B.对《执业医师法》规定的取得资格的条件和要求，部门规章不得作出具体规定

C.卫生行政主管部门组织执业医师资格考试，应公开举行

D.卫生行政主管部门组织执业医师资格考试，不得组织强制性考前培训

2.关于行政许可的设定权限，下列哪些说法是不正确的？（2016/2/79，多选）

A.必要时省政府制定的规章可设定企业的设立登记及其前置性行政许可

B.地方性法规可设定应由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可

C.必要时国务院部门可采用发布决定的方式设定临时性行政许可

D.省政府报国务院批准后可在本区域停止实施行政法规设定的有关经济事务的行政许可

3.关于一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权和行政处罚权的安排，下列哪些说法是正确的？（2016/2/80，多选）

A.涉及行政处罚的，由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市政府决定

B.涉及行政许可的，由经国务院批准的省、自治区、直辖市政府决定

C.限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使，不得交由其他行政机关行使

D.由公安机关行使的行政许可，不得交由其他行政机关行使

4.食品药品监督管理局向一药店发放药品经营许可证。后接举报称，该药店存在大量非法出售处方药的行为，该局在调查中发现药店的药品经营许可证系提供虚假材料欺骗所得。关于对许可证的处理，该局下列哪一做法是正确的？（2015/2/47，单选）

A.撤回

B.撤销

C.吊销

D.待有效期限届满后注销

5.某公司向规划局交纳了一定费用后获得了该局发放的建设用地规划许可证。刘某的房屋紧邻该许可规划用地，刘某认为建筑工程完成后将遮挡其房屋采光，向法院起诉请求撤销该许可决定。下列哪一说法是正确的？（2013/2/47，单选）

A.规划局发放许可证不得向某公司收取任何费用

B.因刘某不是该许可的利害关系人，规划局审查和决定发放许可证无需听取其意见

C.因刘某不是该许可的相对人，不具有原告资格

D.因建筑工程尚未建设，刘某权益受侵犯不具有现实性，不具有原告资格

【答案及解析】

1.CD（认可类许可程序）。关于A选项，《行政许可法》第12条规定：“下列事项可以设定行政许可：……（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；……”执业医师资格属于该条第3项规定的“需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”，实践中由卫生行政部门组织资格考试来赋予公民特定资格，属于资格认可类的许可。A项中“直接关系人身健康，需按照技术规范通过检验、检测确定”的许可，属于该条第4项内容，针对的是设备、设施、产品、物品的检验检疫，属于对物的核准类许可，而非针对人的资格认可。故A项错误。关于B选项，根据《行政许可法》第16条第3款，规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。故B项错误。关于C、D选项，《行政许可法》第54条，CD项正确。

2.ABC（行政许可的设定）。关于A、B选项，《行政许可法》15条第2款规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”故AB项当选。关于C选项，《行政许可法》第14条第2款规定：“必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”可见，国务院可以采用发布决定的方式设定临时性行政许可，而国务院部门无此职权。故C项当选。关于D选项，《行政许可法》21条规定：“省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。”故D项不当选。

3.ABC（行政许可权和行政处罚权的统一行使）。关于A、C选项，《行政处罚法》16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”故AC项正确。关于B选项，《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”故B选项正确。这里没有作出例外规定，D选项错误。

4.B（行政许可的撤销）。《行政许可法》第69条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”2015年国务院法制办根据一些地方和部门的询问，并商全国人大常委会法工委国家法行政法室意见，起草了《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》，其中关于撤销许可适用条件后又增加了：“撤销行政许可，行政机关应当作出书面决定，并告知被许可人撤销行政许可的法律依据和事实基础。撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，行政机关不得撤销；撤销行政许可损害被许可人的合法权益的，除被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的外，行政机关应当依法给予赔偿。”

5.A（行政许可）。尽管刘某非该具体行政行为的相对人，但该行政行为的作出对其有直接影响，该影响不以是否具有现实侵害为前提，因此作为该具体行政行为的利害关系人，刘某具有诉讼原告资格。