第3讲 公务员

一、公务员的概念与范围

公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

我国公务员具有以下特点：

1.公务员必须是依法履行公职的人员。这是公务员在其所从事的事务的性质方面的特征。这一特征具有两层含义：其一，公务员必须担任一定的“公职”。所谓“公职”，指的是提供公共服务的职位，即其工作内容不是为了某个特定个人或团体的利益，而是为了公共利益。当然，担任“公职”并不意味着必然是所属机关的负责人，而只是意味着其职位的设置目的是为了公共利益。这一点将在行政机关中从事公务的勤杂人员也排除在外。其二，公务员必须是“依法”履行公职的人员。即公务员的职权和职责都来自于法律的授予，且公务员必须依据法律的明确规定来行使职权和履行职责。公务员的这一特征将提供私人服务的个人排除在公务员的范围之外。

2.公务员必须是被纳入行政编制的人员。这是公务员在编制方面的特征。该特征包含两层含义：其一，公务员必须具有一定的编制。其二，公务员必须具有行政编制。我国的人员编制分为行政编制、事业编制和企业编制三种，而公务员仅限于具有行政编制的人员。行政编制、事业编制和企业编制的根本区别在于其所属组织的经费来源和数额不同。

3.公务员必须是由国家财政负担工资福利的人员。这是公务员在其工资福利来源方面的特征。公务员的报酬体现为工资和福利待遇，并且必须由国家财政负担，即由国库支出。公务员的这一特征使之有别于由企业或事业单位负担工资和福利待遇的人员。

公务员的上述三个特征是判断一个自然人是否是公务员的实质标准。从形式角度，即公务员的外延范围上看，目前，我国的公务员包括下列人员：

1.在中国共产党含纪律检查委员会工作人员和八个民主党派机关中履行公职的工作人员。

2.在各级人民代表大会常务委员会中履行公职的工作人员。

3.在各级人民政治协商会议中履行公职的工作人员。

4.在各级行政机关中履行公职的工作人员，即指在行政机关中从事公务的勤杂人员以外的工作人员。这是公务员中人数最多的。

5.在各级监察机关履行公职和工作人员。

6.在各级人民法院中履行公职的工作人员，包括法官、法警、书记员和其他行政人员等。

7.在各级人民检察院中履行公职的工作人员，包括检察官、法警、书记员和其他行政人员等。

职位分类保留了原领导职务序列的层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。

公务员职级在厅局级以下设置。综合管理类公务员职级序列分为：一级巡视员、二级巡视员、一级调研员、二级调研员、三级调研员、四级调研员、一级主任科员、二级主任科员、三级主任科员、四级主任科员、一级科员、二级科员。为避免“千军万马过独木桥”而拓宽了公务员晋升的途径。

二、公务员的条件、权利、义务

（一）公务员应当具备的条件

具体包括：（1）具有中华人民共和国国籍；（2）年满18周岁；（3）拥护中华人民共和国宪法，拥护中国共产党领导和社会主义制度；（4）具有良好的政治素质和道德品行；（5）具有正常履行职责的身体条件和心理素质；（6）具有符合职位要求的文化程度和工作能力；（7）法律规定的其他条件。

（二）公务员的义务

公务员应当履行下列义务：（1）忠于宪法，模范遵守、自觉维护宪法和法律，自觉接受中国共产党领导；（2）忠于国家，维护国家的安全、荣誉和利益；（3）忠于人民，全心全意为人民服务，接受人民监督；（4）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令，按照规定的权限和程序履行职责，努力提高工作质量和效率；（5）保守国家秘密和工作秘密；（6）带头践行社会主义核心价值观，坚守法治，遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德、家庭美德；（7）清正廉洁，公道正派；（8）法律规定的其他义务。

（三）公务员的权利

公务员享有下列权利：（1）获得履行职责应当具有的工作条件；（2）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；（3）获得工资报酬，享受福利、保险待遇；（4）参加培训；（5）对机关工作和领导人员提出批评和建议；（6）提出申诉和控告；（7）申请辞职；（8）法律规定的其他权利。

三、公务员管理制度——分为“进、管、出”三个环节

（一）“进”的环节——主要指录用与任职

1.公务员的录用。第一次进入机关、担任主任科员以下或其他相当职务层次的非领导职务公务员适用录用制度。录用采取公开考试、严格考查、平等竞争、择优录取的方法。

公务员的报考条件有：（1）积极条件（应当具备的条件）：《公务员法》第13条规定的7个条件以及省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件。（2）消极条件（禁止录用的情况）：曾因犯罪受过刑事处罚的、曾被开除中共党籍和公职的、被依法列为失信联合惩戒对象的以及法律规定不得录用为公务员的其他情形的。

招录机关应当发布招考公告，考试采用笔试和面试的方式。根据考试成绩确定考查人选，并对其进行报考资格复审、考查和体检，最后提出拟录用人员名单并予以公示。公示期不少于5个工作日。新录用的公务员试用期为1年。试用期为1年，合格的不予以任职，不合格的取消录用。

2.公务员职务实行选任制、委任制。领导成员职务按照国家规定实行任期制。

3.公务员职位的聘任。经省级以上公务员主管部门批准，机关根据工作需要，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。

聘任公务员，应当签订书面的聘任合同。聘任合同期限为1～5年。约定试用期为1～6个月。聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制。

（二）“管”的环节——包括考核、惩戒、职务升降、培训、交流与回避

1.考核。对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核政治素质和工作实绩。公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职4个等次。定期考核的结果以书面形式通知公务员本人。

公务员在定期考核中被确定为不称职的，降低一个职务层次任职。

2.公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。

3.惩戒。公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，给予处分。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。

“对上级说不”——公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

这里公务员执行“明显违法”的决定或者命令的，是指刑讯逼供、做假账、放私等，还应当依法承担相应的责任。这就是诸多单行法中规定的“追究主管人员与直接责任人员”的责任的来源。

4.职务升降。公务员应当逐级晋升职务，因特别优秀的或工作特殊需要的，可以按照规定破格或者越一级晋升职务。领导职务实行选任制、委任制和聘任制及任期制。公务员职级实行委任制和聘任制。

竞争上岗与公开选拔：前者，机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺的、本机关没有合适人选时，可以在系统内通过适当的方式，向社会选拔任职人选。产生任职人选。

公务员晋升领导职务的，应当按照有关规定实行任职前公示制度和任职试用期制度。

5.奖励。公务员或者公务员集体有下列情形之一的，给予奖励：（1）忠于职守，积极工作，勇于担当，工作实绩显著的；（2）遵纪守法，廉洁奉公，作风正派，办事公道，模范作用突出的；（3）在工作中有发明创造或者提出合理化建议，取得显著经济效益或者社会效益的；（4）为增进民族团结，维护社会稳定做出突出贡献的；（5）爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；（6）防止或者消除事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的；（7）在抢险、救灾等特定环境中做出突出贡献的；（8）同违纪违法行为作斗争有功绩的；（9）在对外交往中为国家争得荣誉和利益的；（10）有其他突出功绩的。

奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予称号。

对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰，并对受奖励的个人给予一次性奖金或者其他待遇。

6.培训。新录用人员应当在试用期内进行初任培训；对晋升领导职务的公务员应当在任职前或者任职后1年内进行任职培训；对从事专项工作的公务员应当进行专门业务培训；对全体公务员应当进行提高政治素质和工作能力、更新知识的在职培训，其中对担任专业技术职务的公务员，应当按照专业技术人员继续教育的要求，进行专业技术培训。

7.交流与回避。公务员可以在公务员和参照《公务员法》管理的工作人员队伍内部交流，也可以与国有企业和不参照《公务员法》管理的事业单位中从事公务的人员交流。交流的方式，包括调任、转任两种方式：（1）调任指国有企业、事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。（2）转任指公务员在不同职位、不同地区、不同部门之间的职务变动。

回避指为保证公正履行公务，限制公务员任职和执行公务的制度。（1）任职回避：公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。公务员不得在其配偶、子女及其配偶经营的企业、营利性组织的行业监管或者主管部门担任领导成员。（2）执行公务回避：公务员执行公务时，涉及与本人或者上述亲属有利害关系的，应当实行执行职务回避。（3）地域回避：公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。

（三）“出”的环节——指辞职、辞退、退休

1.辞职。分为公务员辞去公职和辞去领导职务两种。公务员辞去公职，应当向任免机关提出书面申请。任免机关应当自接到申请之日起30日内予以审批，其中对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日起90日内予以审批。但是，未满国家规定的最低服务年限的、在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的、重要公务尚未处理完毕且须由本人继续处理的、正在接受审计、纪律审查或者涉嫌犯罪司法程序尚未终结的，不得辞去公职。

公务员辞去领导职务，包括四种：（1）因公辞职，因工作变动需要辞去现任职务的，应当履行辞职手续。（2）自愿辞职，因个人或者其他原因，可以自愿提出辞去领导职务。（3）引咎辞职，领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。（4）责令辞职，领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。

2.辞退。辞退是因为公务员担任公职存在缺陷，国家单方面解除公务员与机关之间公职关系的制度。

辞退的条件是：（1）在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；（2）不胜任现职工作，又不接受其他安排的；（3）因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；（4）不履行公务员义务，不遵守法律和公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；（5）旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天，或者一年内累计超过30天的。但是，因公致残被确认丧失或者部分丧失工作能力的、患病或者负伤在规定的医疗期内的、女性公务员在孕期产假哺乳期内的，不得辞退。

3.退休。公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力，消灭公务员与国家之间公职关系的人事管理制度。

公务员工作年限满30年或者距国家规定的退休年龄不足5年且工作年限满20年的，经自愿提出申请，经任免机关批准可以提前退休。

从业限制：公务员辞去公职或者退休的，原系县处级以上领导成员的公务员在离职3年内，其他公务员在离职2年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

（四）公职的保障

1.物质保障。工资、福利与保险：公务员实行国家统一规定的工资制度。工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的应当给予相应的补休，不能补休的按照国家规定给予补助。

2.权益保障。“铁饭碗”——入编的公务员——申诉控告：公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起30日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起30日内直接提出申诉。对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。原处理机关应当自接到复核申请书后的30日内作出复核决定。受理公务员申诉的机关应当自受理之日起60日内作出处理决定；案情复杂的，可以适当延长，但是延长时间不得超过30日。复核、申诉期间不停止人事处理的执行。公务员申诉的受理机关审查认定人事处理有错误的，原处理机关应当及时予以纠正。

公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。受理控告的机关应当按照规定及时处理。

“泥饭碗”——聘用制公务员与所属机关之间因履行聘任合同发生争议的，有权自争议发生之日起60日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院提起民事诉讼。裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请法院执行。人事争议仲裁委员会由公务员主管部门代表、所在机关人事管理部门代表、同类聘用公务员代表和法律专家组成。

四、公务员行使职权行为的识别

见本书第十八课“国家赔偿概述”。

本讲重点法条

《公务员法》

第二条、第四条、第十二条至第十五条、第十九条、第二十六条、第三十四条、第三十五条、第四十条、第四十四条、第五十一条至第五十三条、第五十六条、第五十九条至第六十五条、第六十九条至第七十七条、第八十五条至第第八十九条、第九十五条至第一百零五条（略）

《行政机关公务员处分条例》

第九条、第十条、第十七条、第二十九条（略）

真题精选

1.根据规定，地方的事业单位机构和编制管理办法由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关拟定，报国务院机构编制管理机关审核后，由下列哪一机关发布？（2016/2/43，单选）

A.国务院

B.省、自治区、直辖市人民政府

C.国务院机构编制管理机关

D.省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关

2.财政局干部李某在机关外兼职。关于李某兼职，下列哪些说法是正确的？（2016/2/76，多选）

A.为发挥个人专长可在外兼职

B.兼职应经有关机关批准

C.不得领取兼职报酬

D.兼职情况应向社会公示

3.根据《公务员法》规定，下列哪一选项不是公务员应当履行的义务？（2015/2/44，单选）

A.公道正派 B.忠于职守 C.恪守职业道德 D.参加培训

4.甲市某县环保局与水利局对职责划分有异议，双方协商无法达成一致意见。关于异议的处理，下列哪一说法是正确的？（2015/2/45，单选）

A.提请双方各自上一级主管机关协商确定

B.提请县政府机构编制管理机关决定

C.提请县政府机构编制管理机关提出协调意见，并由该机构编制管理机关报县政府决定

D.提请县政府提出处理方案，经甲市政府机构编制管理机关审核后报甲市政府批准

5.关于公务员的辞职和辞退，下列哪些说法是正确的？（2015/2/76，多选）

A.重要公务尚未处理完毕的公务员，不得辞去公职

B.领导成员对重大事故负有领导责任的，应引咎辞去公职C.对患病且在规定的医疗期内的公务员，不得辞退

D.被辞退的公务员，可根据国家有关规定享受失业保险

6.国家税务总局为国务院直属机构。就其设置及编制，下列哪一说法是正确的？（2014/2/43，单选）

A.设立由全国人大及其常委会最终决定

B.合并由国务院最终决定

C.编制的增加由国务院机构编制管理机关最终决定

D.依法履行国务院基本的行政管理职能

7.王某经过考试成为某县财政局新录用的公务员，但因试用期满不合格被取消录用。下列哪一说法是正确的？（2014/2/44，单选）

A.对王某的试用期限，由某县财政局确定

B.对王某的取消录用，应当适用辞退公务员的规定

C.王某不服取消录用向法院提起行政诉讼的，法院应当不予受理

D.对王某的取消录用，在性质上属于对王某的不予录用

8.根据《公务员法》的规定，下列哪些选项属于公务员交流方式？（2014/2/85，多选）

A.调任 B.转任 C.挂职锻炼 D.接受培训

9.国家海洋局为国务院组成部门管理的国家局。关于国家海洋局，下列哪一说法是正确的？（2013/2/44，单选）

A.有权制定规章

B.主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能

C.该局的设立由国务院编制管理机关提出方案，报国务院决定

D.该局增设司级内设机构，由国务院编制管理机关审核批准

10.孙某为某行政机关的聘任制公务员，双方签订聘任合同。下列哪些说法是正确的？（2013/2/79，多选）

A.对孙某的聘任须按照公务员考试录用程序进行公开招聘

B.该机关应按照《公务员法》和聘任合同对孙某进行管理

C.对孙某的工资可以按照国家规定实行协议工资

D.如孙某与该机关因履行聘任合同发生争议，可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁

【答案及解析】

1.B（地方的事业单位机构和编制管理办法发布程序）。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第29条规定，地方的事业单位机构和编制管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关拟定，报国务院机构编制管理机关审核后，由省、自治区、直辖市人民政府发布。故B项正确。

2.BC（公务员兼职要求）。关于A、B、C选项，《公务员法》第44条规定：“公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。”兼职须是为了工作需要，故A项错误；BC项正解。D选项缺乏法律依据。

3.D（公务员的义务）。根据《公务员法》第14条，可知ABC均为公务员的义务。参加培训是《公务员法》第15条规定的权利，不是公务员的义务。

4.C（地方机构之间职责划分冲突及解决途径）。根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第10条规定：“地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。协商一致的，报本级人民政府机构编制管理机关备案；协商不一致的，应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见，由机构编制管理机关报本级人民政府决定。” C选项即解决这类冲突唯一合法途径。

5.CD（公务员辞职和辞退的适用情形与限制）。根据《公务员法》第86条，A选项错误，属于表述不全的错误，对重要公务尚未处理完毕的公务员，且须由本人继续处理的，才不得辞去公职。《公务员法》第87条第3款规定，领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务，但不是辞去公职。所以B选项错误。根据《公务员法》第89、90条规定，选项CD正确。

6.B（国务院直属机构的设置与编制）。依据《国务院行政机构设置和编制管理条例》第8条，国务院直属机构的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。因此选项A错误，B选项正确。国务院行政机构增加或者减少编制，由国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。所以，C选项错误。国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。因此，D项不准确，不应选。

7.C（公务员录用）。王某经过考试成为某县财政局新录用的公务员，已经取得公务员身份，但由于试用期不合格，被取消录用，属于《行政诉讼法》第13条规定的行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，对此不服提起行政诉讼的，人民法院不受理。因此，C项正确，当选。

8.AB（公务员交流方式）。公务员的交流，是指国家机关根据工作需要或公务员个人愿望，通过法定形式在机关内部调整公务员的工作职位，或者将非公务员身份的公职人员调入机关担任一定层次公务员职务的管理活动。把这一系列的活动和过程通过法规的形式确定下来就形成了公务员的交流制度。我国《公务员法》第63条第3款规定，交流的方式包括调任、转任。

9.C（国务院行政机构的职能和设立）。国务院组成部门有权制定规章，国务院组成部门管理的国家局无权制定规章，A错误。国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。国务院组成部门管理的国家行政机构主管特定业务，行使行政管理职能。B项准确描述的是国务院组成部门的职能，B错误。国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并，经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准，D 错误。

10.BCD（聘任制公务员管理制度）。聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。公开招聘并非必须。