第五条 【我国的土地管理体制】

国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

【条文疏义】

我国的土地管理体制，是随着全社会对土地资源的合理利用及土地管理工作的重要性认识的不断深化而不断发展变化的。现行《土地管理法》制定于1986年，历经1988年第一次修正后，1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正、2019年第四次修正。本次修改进一步限定征地范围，对有关征地补偿、集体经营性建设用地入市决策等内容予以完善。

鉴于我国现行土地配置制度已成为诸多问题和麻烦的渊薮，而且代价越来越大。如果不进行根本性改革，那么保障土地权利、经济可持续发展、提高民众福祉等目标无疑都会大打折扣，而且还将进一步造成更为严重的经济、社会等多方面后果。因此，作为我国土地制度的基本法，《土地管理法》的修订对我国的影响是全方位的。

本条第一款规定了对全国土地进行管理和监督的机构。目前，国务院的土地行政主管部门即自然资源部。2018年新组建的自然资源部，其功能聚焦于对自然资产的产权界定、确权、分配、流转、保值与增值。

本条第二款规定了地方土地管理机构的设置及其职责。目前省级及以下各级地方人民政府的土地行政主管部门的机构改革尚未完善，法律对其机构的设置及其职责，仍然只作出了原则性的规定，“县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。故而各级土地行政主管部门的具体职责和权限，要在土地管理法及相关法律法规中才能找到明确规定。

【典型案例】

土地行政管理与行政监督争议

——吴某华、吴某林等诉江苏省国土厅不履行法定职责案[6]

基本案情

吴某华等三人系江苏省大丰市人。2012年6月29日，江苏省政府作出批复，将包括吴某华等三人住所地在内的建设用地用于江苏省大丰市沿海高速连接线延伸段工程建设。2015年5月24日，吴某华等三人以大丰市政府及市国土资源局存在少批多占等违法征地、违法用地的情形为由，向江苏省国土厅提交了《违法征地查处申请书》，请求江苏省国土厅对上述违法征地行为依法予以查处。

2015年6月5日，江苏省国土厅向盐城市国土资源局发出《关于调查处理群众反映违法占地的通知》，要求该局立即派员调查。盐城市国土资源局经调查发布报告称上级市国土资源局已于2011年12月15日进行了处罚，相关人员已经追究到位，建议不再予以立案查处。

2015年8月20日，吴某华等三人以江苏省国土厅不履行土地行政管理法定职责违法为由，提起诉讼。一审法院认为，省国土厅收到申请后，及时向盐城市国土资源局发出《关于调查处理群众反映违法占地的通知》，要求立即派员调查、上报调查处理报告并告知原告，已经履行了土地行政管理法定职责，故驳回原告的诉讼请求。

吴某华等人不服，提出上诉。二审法院认为，江苏省国土厅将属于其下级机关查处权限内的土地违法线索移交给下级机关查处，并要求查处机关将查处结果告知查处申请人，符合《国土资源违法行为查处工作规程》的要求，已经依法履行了土地管理职责，故驳回上诉，维持原判。

原告吴某华等人不服，向最高人民法院提出再审申请。

法院审理

最高人民法院认为，从再审申请人提交的《违法征地查处申请书》所载明的内容看，再审申请人要求查处的违法征地行为主要是道路修建中存在的“少批多用”问题。对此，再审被申请人江苏省国土厅在给该省盐城市国土资源局《关于调查处理群众反映违法占地的通知》中，明确指出“吴某华等三名群众的《违法征地查处申请书》，反映‘大丰市沿海高速连接线延伸工程少批多用’等问题，请你局立即派员调查，如属实应依法查处”。

而江苏省盐城市国土资源局在《关于对大丰市大中镇泰西村群众反映违法用地问题调查处理的报告》中称：“沿海高速连接线延伸段工程，由大丰市城建国有资产经营有限公司于2011年4月承建，报批宽度为40米，在原有道路基础上实际建成的宽度约57.5米。”存在建设项目在前、报批在后，并有少批多用的违法情况。

“江苏省大丰市国土资源局于2011年9月28日进行了立案查处，按照既查处事又查处人的原则，于2011年12月15日制作了《行政处罚决定书》，并进行了送达。同时，向江苏省大丰市监察局移送《土地违法行为行政处分建议书》。2011年12月28日，大丰市监察局分别给予相关责任人行政警告、记过处分。江苏省大丰市国土资源局也已将没收的非法占用土地上的建筑物和其他设施移交给江苏省大丰市国资办处理，目前已查处完毕。”

据此，土地管理部门已经针对再审申请人反映的违法占地问题作出了处理，在程序上也没有违反《土地管理法》以及国土资源部[7]《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定。因此，原审法院判决驳回吴某等人的诉讼请求并无不当。

综上，最高人民法院裁定驳回再审申请人吴某华等三人的再审申请。

案件评述

国务院于2004年3月22日发布了《依法行政实施纲要》。该《纲要》明确了依法行政的六项要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这六项要求是对我国依法行政实践经验的总结，体现了依法行政中治官、治权的内在精髓，浓缩了依法行政追求公正的价值，有力地支撑了法治的骨架，对指导和规范行政机关和公务员依法行政具有重要作用。

本案是关于地方土地行政部门的行政权能的行使。本案的争议焦点为省国土厅是否履行了查处土地违法行为的法定职责。具体可以分为：

1.吴某华等三人于2015年申请查处的违法行为是否与2011年大丰市国土局查处的违法行为系同一土地违法行为；

2.省国土厅是否具备对本案所涉及的土地违法行为进行查处的法定职责；

3.省国土厅是否履行了其土地管理法定职责。

首先，现有证据不足以认定吴某华等三人申请江苏省国土厅查处的土地违法行为系新的土地违法行为。吴某华等三人主张江苏省大丰市国土局于2011年对土地违法行为进行查处后，该项目违法占用土地的数量有所增加，但吴某华等三人未提交证据对该主张进行证明。

其次，现有证据不能证明吴某华等三人所举报的土地违法行为应当由省国土厅直接查处。如果吴某华等三人所申请查处的确属新的土地违法行为，且吴某华等三人向省国土厅提交查处申请时能够证明其曾经向江苏省大丰市国土局、江苏省盐城市国土局提交过查处申请，上述部门未依法履行其查处职责，江苏省国土厅即应当依照《国土资源违法行为查处工作规程》第7.1.2条的规定，履行对土地违法行为进行查处的法定职责。但吴某华等三人向江苏省国土厅提交查处申请时并未提出其曾经向江苏省大丰市政府、江苏省大丰市国土局、江苏省盐城市政府、江苏省盐城市国土局提出过查处申请，也未主张上述政府和机关未履行查处职责。江苏省国土厅将该申请转交盐城市国土局查处，符合《国土资源违法行为查处工作规程》第7.1.2条关于对土地违法行为进行查处的级别管辖的规定。

最后，江苏省国土厅将属于其下级机关查处权限内的土地违法线索移交给下级机关查处，并要求查处机关将查处结果告知查处申请人，符合《国土资源违法行为查处工作规程》的要求，已经依法履行了土地管理职责。吴某华等三人主张江苏省国土厅未履行对土地违法行为进行查处的法定职责的主张与事实不符。但江苏省国土厅未有效督促下级国土部门及时将查处情况告知查处申请人不当，应当在今后的工作中加以改进。