第一章 总则

第一条 【土地管理法的立法宗旨】

为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。

【条文疏义】

本条是关于土地管理法的立法宗旨。根据本条规定，土地管理法的立法宗旨包括如下几个方面：

（一）加强土地管理

我国《土地管理法》的制定和修改都是在我国经济体制改革的背景下进行的，随着经济的不断发展，对建设用地的需求不断增加，大量侵占耕地及违法用地的情况日益严重。因此，国家需要通过立法加强对土地的宏观管理、进一步加强建设用地的审批管理、严格控制城市建设用地规模、加强农村集体土地的管理、加强对国有土地资产的管理、加强对土地的执法监督检查、加强对土地管理工作的组织领导。土地管理法虽历经多次修改，但是通过加强土地管理以保护并合理利用现有土地资源的宗旨，始终未变。

（二）维护土地的社会主义公有制

土地公有制是我国土地制度的基础和核心，是社会主义公有制的基本特征。我国的土地公有制分为国家所有和集体所有两种形式。一般来说，城市市区的土地以及法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地属于国家所有，任何单位和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让国有土地。城市郊区和农村的土地除了属于国家所有的以外，都属于集体所有。

但为了实现土地资源的最大利用价值，在实行市场经济的条件下，土地公有制和土地市场化并行，土地所有权与使用权的分离体现出了土地的商品属性。正确理解土地的社会主义公有制对了解我国的土地制度无疑具有十分重要的意义。

（三）保护、开发土地资源

土地资源是人类生存和经济发展的基本资料，是国家存续的重要因素。在对土地进行开发利用的同时，一定要保护现有的土地资源不被侵蚀和滥用，实现土地资源的科学开发，此外还要尽可能修复已被破坏的土地资源。

（四）合理利用土地

由于土地资源极其珍贵且难以修复，需要切实保障每一块土地的合理利用，我国实行严格的土地规划制度，每一块土地的使用都应当符合土地规划，在使用土地的同时还要对其进行严格的监督和管控，全方位实现土地的合理利用。

（五）切实保护耕地

保护土地资源最重要的就是要保护好耕地，耕地是最基本的生产资料。我国是农业大国，但是人均耕地数量少且耕地的后备资源不足，为了稳固农业基础，自然必须把切实保护好耕地放在这一工作的首位。正是由我国的基本国情所决定，我国的《土地管理法》确立了世界上最严格的耕地保护制度以确保耕地规模不会减少，并且确立了耕地红线，保证农民利益不受损害。

（六）促进社会经济的可持续发展

土地资源有限且不可再生，因此通过对土地资源开发、利用和修复过程中的严格管理，充分节约集约合理利用好土地资源，促进资源保护和社会经济可持续发展，是我国《土地管理法》制定和修改的宗旨所在。

【典型案例】

耕地可否随意占用

——土地使用必须符合总体规划[1]

基本案情

长春市盛林矿业有限公司于2014年9月开始占用长春市双阳区奢岭街道办事处双胜村11社耕地堆放砂土，总占地面积2201平方米。所占用土地面积2201平方米，其中1906平方米地类为旱地，规划用途为一般耕地，不符合土地利用总体规划；284平方米地类为有林地，11平方米地类为工矿用地，符合土地利用总体规划。

长春市盛林矿业有限公司未办理用地审批手续占用长春市双阳区奢岭街道双胜村11社耕地1906平方米堆放砂土，该破坏耕地的行为违反了《土地管理法》（2004年）第三十六条的规定。长春市国土资源局双阳分局于2015年作出第59号行政处罚决定，依照《土地管理法》（2004年）第七十四条、《土地管理法实施条例》第四十条的规定，对被执行人作出如下处罚：

1.责令限期十五日改正或治理；

2.处以耕地开垦费1.1倍的罚款，即1906平方米×1.1×1.42元/平方米×3=8931.516元。长春市国土资源局双阳分局将《催告书》送达长春市盛林矿业有限公司，现法定期限已满，被执行人仍没有履行以上处罚决定。根据《行政处罚法》和《行政强制法》第五十三条之规定，依法申请法院强制执行。

法院审理

法院经审理认为，我国对于土地资源进行严格管理，土地资源的使用必须符合土地利用总体规划制度，该案件中被申请执行人未取得行政许可，非法占用耕地堆放砂土，不符合土地利用总体规划，且对耕地造成了破坏，该行为违反了《土地管理法》（2004年）对耕地的保护规范。长春市国土资源局双阳分局作出的长国土资双（监）罚[2015]59号行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，且已发生法律效力，符合法律规定的强制执行条件。依照《行政诉讼法》第九十七条、《行政强制法》第五十八条第二款之规定，裁定如下：

一、准予强制执行申请执行人长春市国土资源局双阳分局申请强制执行的长国土资双（监）罚[2015]59号行政处罚决定中的第1项，即责令限期十五日改正或治理。由长春市双阳区人民政府组织实施；

二、准予强制执行申请执行人长春市国土资源局双阳分局申请强制执行的长国土资双（监）罚[2015]59号行政处罚决定中的第2项，即处以耕地开垦费1.1倍的罚款，即1906平方米×1.1×1.42元/平方米×3=8931.516元。

案件评述

本案涉及对于耕地可否随意占用、使用的问题。我国规定各级政府对于土地资源应当进行严格管理，我国新《土地管理法》第十五条第一款规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”

我国土地都应当进行分类管理，并纳入土地规划的范围内。对耕地的保护，我国采用更加严苛的管理方式，《土地管理法》中对耕地采用专章保护的方式，体现了我国坚决守住耕地红线，切实保护农民利益的土地管制原则。

本案中，被申请执行人的行为违背了该市国土资源局的土地规划，未履行合理利用土地的义务，违反了《土地管理法》（2004年）第三十六条的规定，“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地”。申请执行人对此作出相应的行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确，符合相关法律规定。

除此之外，被申请执行人占用耕地堆放砂土的行为还会导致耕地质量被破坏，损害土地资源，损害农民的利益，违反我国《土地管理法》对土地保护的法律宗旨，此种行为当然需要进行严格的规制。

通过本案可以看出，我国对土地资源的使用有着严格的限制，土地的使用必须符合严格的土地规划，只有合理开发、利用土地资源，切实保护耕地，才能实现土地资源的最大价值，实现社会经济的可持续发展。