第十七条 【土地利用总体规划编制的原则】

土地利用总体规划按照下列原则编制：

（一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制；

（二）严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地；

（三）提高土地节约集约利用水平；

（四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；

（五）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

（六）占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。

【条文疏义】

本条将党的十八届五中全会确定的创新、协调、绿色、开放、共享理念作为规划编制的基本理念，发挥其在建设城乡统一的建设用地市场、保护农民权益等方面的重要作用，从而完善土地用途管制制度。

1.本条第（一）项规定了国土空间开发保护制度和土地用途管制制度

国土空间是一个国家最重要的自然资源，是经济发展和生态文明建设的基础载体。构建国土空间开发保护制度是遵循自然规律、有效防止空间资源浪费的重大举措，要按照人口资源环境相均衡，以用途管制和市场化机制为手段，严格控制国土空间开发强度，调整优化空间结构，使土地利用总体规划更加科学、合理。

2.本条第（二）项规定了土地利用总体规划永久性保护基本农田和控制建设用地的原则

保护耕地与严格控制建设用地是相辅相成的。目前，城市、乡镇盲目扩张是造成耕地减少的重要原因，要保护耕地，就要严格控制城市、乡镇建设用地规模。在土地利用总体规划编制中，要依据上级土地利用总体规划的建设用地控制指标，认真审核当地城市和村庄的人口规模和人均用地标准，确保耕地面积维持在安全范围内。本项在原有基础上增加“永久”两字，永久基本农田既不是在原有基本农田中挑选的一定比例的优质基本农田，也不是永远不能占用的基本农田。现在的永久基本农田就是我们常说的基本农田，加上“永久”两字，体现了党中央、国务院对耕地特别是基本农田的高度重视，体现的是严格保护的态度。

3.本条第（三）项明确了提高土地利用率需要“节约集约利用土地”的原则

我国当前正处在旧有城乡二元体系渐趋模糊、城市化进程加速的时期。因此，在土地利用总体规划的编制中，要认真分析城乡各类用地特别是建设用地的利用价值，在此基础上，对土地资源加以合理管理，促进土地的集约和节约利用。

4.本条第（四）项规定了统筹安排用地的原则

土地利用总体规划的对象是区域内的全部土地，而不是某一种用地或某一局部用地。它要协调土地开发、利用、整治、保护之间的关系，要协调土地供需之间与各业之间的用地矛盾，协调建设与农业之间的用地矛盾，使该区域的土地利用符合国民经济和社会可持续发展的需要。

因此，在土地利用总体规划的编制过程中应当坚持优化土地利用结构和布局的原则，认真听取各产业部门和各地区的意见，以便统筹安排农、林、牧、渔、建等各业用地，在各区域间合理配置土地资源。

5.本条第（五）项规定了土地可持续利用的原则

在土地合理开发利用过程中，切忌竭泽而渔，必须要注意改善和保护生态环境，并在改善和保护生态环境的前提条件下来进行土地开发和土地整理，以使土地得到高效利用和持续利用。

6.本条第（六）项体现了耕地占补平衡原则

在土地利用总体规划编制中，特别是全国和省级土地利用总体规划的编制中，要体现占用耕地与补充耕地的平衡。重点应落实到土地利用分区上：一是要规划出足够面积的基本农田保护区和一般耕地区；二是要规划出与耕地占用相匹配的耕地开垦区和土地整理区，保障占地者能够开垦或整理出足够的耕地，保障农业生产活动的开展。

【典型案例】

不得擅自改变基本农田的性质

——史某涛与荥阳市豫龙镇赵家庄村第五村民组确认合同无效纠纷上诉案[4]

基本案情

2001年1月1日，赵家庄五组作为甲方与作为乙方的史某涛签订土地承包合同一份，甲方将本村包括原二砂知青农场在内的110亩土地及地上的附属物，承包给乙方。甲方只承担农业税，其他费用由乙方承担，合同到期后，乙方保证地上的所有附属物完整无损，无条件地把地上的所有附属物交回甲方。

后赵家庄五组将该土地及上述的树木、附属物交付给史某涛，史某涛每年向赵家庄五组缴纳承包款。

2014年7月14日，史某涛作为甲方与作为乙方的楚某磊签订了土地承包转让合同一份，甲方将其承包经营的赵家庄五组张庄片组110亩土地使用权、经营权和地面上的附属物转让给乙方，并由荥阳市豫龙镇赵家庄村民委员会盖章确认。

从2015年开始，楚某磊向荥阳市豫龙镇赵家庄村民委员会缴纳该土地承包款。

后该土地上原建筑物及树木等被移除，建设了搅拌站及租赁站。后赵家庄五组村民向荥阳市国土资源局进行信访，2015年12月，荥阳市国土资源局针对位于赵家庄五组，村道路西侧，南北两块分别由王某军和张某军占用，地类为基本农田的情形下达荥国土资罚决字（2015）第113号、荥国土资罚决字（2015）第115号《行政处罚决定书》各一份，处罚内容为：“张某军圈占并长期使用基本农田，不符合荥阳市豫龙镇土地利用总体规划，未办理合法用地手续，处罚如下：1.责令张某军退还非法占用的土地；2.拆除在非法占用基本农田上的新建的硬化地面及其他设施，恢复土地原状；3.对非法占地罚款共计35756元。王某军圈占并长期使用基本农田，不符合荥阳市豫龙镇土地利用总体规划，未办理合法用地手续，处罚如下：1.责令王某军退还非法占用的土地；2.拆除在非法占用基本农田上的新建的房屋及其他设施，恢复原状；3.对非法占土罚款共计106209.32元。”

2016年1月25日，荥阳市国土资源局针对本案所涉的土地上建设有临时板房6间，搅拌站设备一组，堆放砂石建筑用材料若干，负责人为王某旗的情形下达行政处罚决定书一份，处罚内容为：“1.责令退还非法占用的土地；2.拆除非法占用土地上的建筑物及其他设施；3.对非法占用的土地罚款63433.92元。”后赵家庄五组及村民曾到该土地上主张权利。

法院审理

一审法院认为，赵家庄五组与史某涛签订的土地承包合同成立有效，从该合同整体内容及本案实际情况来看，针对赵家庄五组方，其合同目的应为史某涛依照法律规定在农业用途范围内使用本案所涉的基本农田，并向赵家庄五组依约缴纳承包款，但史某涛将该土地转租给楚某磊，致使现在该土地上建设搅拌站及租赁站等，即在没有取得相关用地手续的情况下，让他人擅自占用基本农田用于工业用途，根据合同相对性原则，该情形构成违约，且该违约情形不仅违反了《农村土地承包法》关于不得改变土地用途的原则内容及《土地管理法》关于土地用途管制制度和保护耕地制度的内容，属于违法行为，而且该违法行为致使赵家庄五组合同目的不能完全实现。

另外，2015年12月、2016年1月由荥阳市国土资源局作出了上述行政处罚的内容，但至今本案所涉的土地仍被用于工业用途，故对赵家庄五组要求解除与史某涛签订的土地承包合同的诉讼请求，予以支持。根据《物权法》第一百二十四条、第一百二十七条，《合同法》第四十四条、第六十条、第九十四条及《农村土地承包法》（2009年）第三十三条，《土地管理法》（2004年）第三条、第四条、第十九条、第三十一条和《民事诉讼法》第六十四条之规定，一审法院判决：依法解除荥阳市豫龙镇赵家庄村第五村民组与史某涛于2001年1月1日签订的《土地承包合同》。

史某涛不服一审法院判决提起上诉，称：

1.一审判决程序违法

史某涛已经将土地全部转租给楚某磊，赵家庄五组也从2015年开始收取楚某磊的租金，因此史某涛的转租行为已经得到了赵家庄五组的同意。案件的处理结果将直接影响到楚某磊的权益，楚某磊应当作为当事人参加诉讼。

2.一审判决适用法律错误

法律规定解除合同应当通知对方，但赵家庄五组未提供证据证明其已经主张解除。因土地已经转租给楚某磊，即使赵家庄五组主张权利也应当向楚某磊进行告知。通知和起诉是两个完全不同的概念，不能以起诉代替通知。

3.一审判决认定事实错误

从承包合同上看，涉案土地不完全是林地，还有部分楼房等建筑，该占用部分就不是基本农田，不存在改变土地用途问题。故请求撤销一审判决，改判驳回赵家庄五组的诉讼请求。

二审法院认为，荥阳市国土资源局的材料显示涉案土地为基本农田。虽然在史某涛与赵家庄五组签订的合同中没有约定土地用途，但基本农田的性质未经法定程序改变之前，任何人不得改变土地的用途。无论是史某涛，还是楚某磊，均不得改变土地的用途。史某涛将土地转包给楚某磊后，楚某磊在该地块上建造搅拌站，改变了土地的用途。该转变行为违反了《土地管理法》的规定，该违法行为已经得到了土地管理部门的认可并作出了处罚。楚某磊的违法使用土地的行为，使赵家庄五组的合同目的无法实现，赵家庄五组有权解除合同。

赵家庄五组已经向土地管理部门反映楚某磊的违法使用土地的情况并得了土地管理部门的回复意见；同时赵家庄五组到涉案土地上主张权利，要求返还口粮田，已经有解除合同的意思表示。

综上，史某涛的上诉请求和理由，与事实不符，不能成立，二审法院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，实体处理并无不妥，应予维持。依据《民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

案件评述

根据我国土地利用总体规划的编制原则，在土地利用总体规划的编制过程中应当坚持优化土地利用结构和布局的原则，认真听取各产业部门和各地区的意见，以便统筹安排农、林、牧、渔、建等各业用地。

土地利用总体规划一经编制完成，应按照既定的用途对土地进行利用，在本案中，虽然上诉人史某涛与赵家庄五组签订的合同中没有约定土地用途，但依据“合同的默示条款”的理论，所谓默示条款是与明示条款相对应的概念，在性质上属于普通条款，其是指当事人在合同中未明确规定，甚至从未协商过，但基于当事人的行为，或基于合同的明示条款，或根据法律的规定或者交易习惯，理应存在的合同条款。

合同的默示条款具有以下特征：首先，这类条款是实现合同目的及作用所不可少的，只有推定其存在，合同才能达到目的及实现其功能；其次，这类条款对于经营习惯来说是不言而喻的，即它的内容实际上是公认的商业习惯或经营习惯；再次，这类条款是合同当事人系列交易的惯有规则；最后，这类条数实际上是某种特定的行业现则，即某些明示或约定俗成的交易规则在行业内具有不言自用的默示效力。

所以，尽管在案涉合同中并没有明文订立关于土地用途的条款，但因为土地利用总体规划一经编制完成，就应按照既定的用途对土地进行利用，在基本农田的性质未经法定程序改变之前，任何人不得改变土地的用途。而且这自然也就意味着，其即成为在合同中加诸的一种所谓“默示条款”。特别是在雇佣合同中，虽然没有明确雇员必须尽忠职守、勤力工作，但其实这些条件已默示在合同之中，要被视为具有法律拘束力的有效条款。故此本案上诉人转变土地用途的行为自被认为违反了《土地管理法》的强制性法律规范。

这一判决适用法律的逻辑推理结果，自然充分体现了“土地利用总体规划永久性保护基本农田和控制建设用地的原则”在司法实践中的重要地位与意义。