第三章 土地利用总体规划

第十五条 【土地利用总体规划编制的依据与主体】

各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

【条文疏义】

所谓土地利用总体规划，是指于一定区域内、一段时期当中，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护进行的统筹安排。土地利用总体规划是国家空间规划体系的重要组成部分，是实施土地用途管制、保护土地资源、统筹各项土地利用活动的重要依据。城乡建设、区域发展、基础设施建设、产业发展、生态环境保护、矿产资源勘查开发等各类与土地利用相关的规划，应当与土地利用总体规划相衔接。本条还明确了由国务院确定土地利用总体规划的期限：土地利用总体规划是长期的规划，其规划期限应当与国民经济与社会发展规划、国土空间开发保护期限相协调，关乎国计民生，因而《土地管理法》作出本条第二款之规定。

土地规划是对土地利用的构想和设计，它的任务在于根据国民经济和社会发展计划以及因地制宜的原则，运用组织和利用土地的专业知识，合理地规划、利用全部的土地资源，以促进生产的发展。具体包括：查清土地资源、监督土地利用；确定土地利用的方向和任务；合理协调各部门用地，调整用地结构，消除不合理土地利用；落实各项土地利用任务，包括用地指标的落实，土地开发、整理、复垦指标的落实；保护土地资源，协调经济效益、社会效益和生态效益之间的关系，协调城乡用地之间的关系，协调耕地保护和促进经济发展的关系，等等。

【典型案例】

土地利用总体规划具有普遍约束力和适用性

——湛江喜强工业气体有限公司诉遂溪县住房和城乡规划建设局等规划案[1]

基本案情

原告喜强公司是遂溪县政府通过招商引资建设的一家生产、销售乙炔、氧等危险化学品企业。2007年10月24日，遂溪县规划建设局给原告颁发了《建设用地规划许可证》，将遂溪县岭北镇甘岭糖厂对面的13330平方米规划给原告建设使用。2009年7月10日，遂溪县规划建设局给原告颁发了编号为建字第440××××××××166号《建设工程规划许可证》，随后，原告在该地上建起厂房并使用。岭北镇是广东省遂溪县辖区范围内的一个乡镇。

2012年，遂溪县岭北镇人民政府启动对《遂溪县岭北镇总体规划（2008—2025）评估报告》的修编工作。2013年1月，岭北镇人民政府制定了《遂溪县岭北镇总体规划修编（2012—2030）规划图》，报遂溪县城乡规划委员会、遂溪县人民政府审议，2013年2月5日，遂溪县政府对岭北镇人民政府的请示作出遂府函〔2013〕11号《关于要求审批〈遂溪县岭北镇总体规划（2008—2025）实施评估报告〉的批复》，意见为：

一、《遂溪县岭北镇总体规划（2008—2025）实施评估报告》（以下简称《评估报告》）结论基本合理，同意实施《评估报告》；

二、同意《评估报告》，建议岭北镇对总体规划进行修编；

三、由岭北镇负责委托有资质的规划设计单位修编城镇总体规划，并按程序办理。同日，遂溪县人民政府又作出遂府函〔2013〕13号《关于要求审批〈遂溪县岭北镇总体规划（2012—2030）〉的批复》，同意《遂溪县岭北镇总体规划（2012—2030）》确定的规划范围、期限等。

原告喜强公司在遂溪县岭北镇总体规划（2012—2030）范围内。原告认为，被告修编岭北镇总体规划，是在未依法征求利害关系人喜强公司的意见的情况下进行，擅自改变了喜强公司范围内土地规划用途，侵害了其合法权益，遂提起本案诉讼。

法院审理

法院经审理认为，《土地管理法》（2004年）第十七条第一款规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需要，组织编制土地利用总体规划。”城乡总体规划是指人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点、统筹兼顾、综合部署为确定城乡的规模和发展方向，实现城乡的经济和社会发展目标，合理利用城乡土地，协调城乡空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排，是对不特定的多数人制订的拟定计划行为，具有普遍适用性与约束力。

根据《行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起行政诉讼的，人民法院不予受理。因此，原告喜强公司起诉请求确认被告编制《遂溪县岭北镇总体规划（2012—2030）》行为违法并予以撤销，不属于人民法院行政诉讼受理范围。

案件评述

我国土地利用规划体系按等级层次分为土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划。是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体战略性布局和统筹安排。它是从全局和长远利益出发，以区域内全部土地为对象，合理调整土地利用结构和布局；以利用为中心，对土地开发、利用、整治、保护等方面作统筹安排和长远规划。目的在于加强土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展。

土地利用规划是实行土地用途管制的依据。土地利用规划的编制程序是编制规划的准备工作；调查研究，提出问题报告书和土地利用战略研究报告，编制土地利用规划方案；规划的协调论证；规划的评审和报批。土地利用规划报告是土地利用规划主要成果的文字说明部分，包括土地利用规划方案和方案说明。编制土地利用规划方案是在土地利用现状分析、资源分析、土地利用战略研究的基础上，根据规划目标和任务而进行的。规划方案的主要内容有导言、土地利用现状和存在的问题；土地利用目标和任务；各部门用地需求量的预测、地域和用地区的划分；土地利用结构和布局的调整；实施规划的政策和措施。规划方案说明的主要内容包括规划方案的编制过程；编制规划的目的和依据；规划主要内容的说明；规划方案实施的可行性论证等。

本案揭示了土地利用总体规划是人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土规划、国土空间开发和资源环境保护的要求、土地供给能力以及由此所决定的各项建设对土地的需求，组织编制的在一定期限内的综合部署和具体安排，是对不特定的多数人制订的拟定计划行为，具有普遍适用性与约束力。

由于土地利用总体规划具有可以反复适用等特性，故其不属于具体行政行为，故而不属于行政复议的范围。