第十一条 【农民集体组织内土地所有权的基本形式】

农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

【条文疏义】

本条规定实际上是以法律的形式，继续维持了我国农村以往实行的“三级所有，队为基础”的农民集体所有土地的基本形式。本条将农民集体所有土地的经营、管理分为三种情况：

前两种情况是，农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。

此处的“村”指行政村而非自然村，行政村即设立村民委员会的村，也即农民集体所有的土地依法属于行政村农民集体所有。这里所讲村集体经济组织应理解为有土地所有权的农业集体经济组织。此处的“村民小组”指行政村内的由村民组成的自治组织。对“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”土地，是指该土地在改革开放以前就分别属于两个以上的生产队，现在其土地仍然分别属于相当于原生产队的各农村集体经济组织或者村民小组的农民集体所有。

对于这两种情况，有集体经济组织的，由集体经济组织对农民集体所有的土地进行经营、管理，考虑到我国实行家庭联产承包责任制以后，有些村的集体经济组织已不健全，难以完成集体所有土地的经营、管理任务，对于这种情况，由村民自治组织，也即村民委员会或村民小组在来行使经营、管理土地的职能。

第三种情况是，已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。这种情况包括两种：一是改革开放以前，原来以人民公社为核算单位的土地，在公社改为乡（镇）以后仍然属于乡（镇）农民集体所有；二是在人民公社时期，公社掌握的集体所有的土地仍然属于乡（镇）农民集体所有。这两种情况下的土地仍然由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

【典型案例】

已故村民能否继续得到征地补偿

——土地补偿费的受益主体[3]

基本案情

王某某自出生即取得窑店办事处邓家村四组村民资格，此后户籍从未因其他事由迁出。2016年6月，秦汉新城因开发需要征用邓家村四组部分土地，征地款于2016年10月20日到账。

王某某于2016年8月28日不幸去世。2017年6月7日，邓家村四组召开村民代表大会研究制订分配方案，该方案决定给每位村民分配共计39300元的征地补偿款，同时方案规定：关于已故的人，凡在2016年6月1日后去世的人，可参加分配，可分一份的20%。决议后，部分村民代表及村民提出异议，于同日再次召开村民代表大会，将前期七条的分配方案修改为六条，该分配方案第六条规定：凡在2016年元月1日后去世的，可参加分配，给半份。依据该征地款分配方案执行，已将征地款下发。王某某遗属朱某某、王某、王小某已将分配给王某某的19600元征地款领取。

后朱某某、王某、王小某起诉请求邓家村四组再增补50%土地补偿款。

法院审理

一审法院认为，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部具有成员资格的人。邓家村四组经过民主议定程序，所制订的分配方案充分考虑到不同情形的村民待遇，符合法律规定民主议定规则。对于原告之亲属王某某在分配方案前不幸去世的情形，考虑到其曾经作为村民为集体所作的贡献，向其分配50%的征地款，并无不妥。

死亡的集体组织成员之所以不宜参与土地补偿费和安置补偿费的分配，是因为从土地补偿费和安置补偿费的功能来说，是由被征地单位用于发展生产，或者安排因土地被征用而造成的多余劳动力进行就业以及不能就业人员的生活补助资金，因此具有生活保障性的功能。而民事主体一旦死亡，即不存在就业问题，同时因死亡事实的发生，安置就业也就失去了现实意义。故而对于朱某某、王某、王小某要求邓家村四组再增补50%土地补偿款的诉讼请求，不予支持。

二审法院认为，征地补偿款实际属于对被征土地集体所有权的一种经济补偿，该款应归被征用单位的农村集体经济组织集体所有。农村集体经济或者村民委员会、村民小组，依照法律规定民主议定程序，在本集体经济组织内部决定对该款的分配。根据本案被上诉人在原审提交的分配方案可见，被上诉人窑店街道办事处邓家村第四村民小组的征地补偿款的分配方案，是通过召开村组村民代表会议所形成的，并区别考虑到了不同情形的村民待遇。该分配方案符合民主议定程序且并不违反法律的禁止性规定，自应认定为有效。

征地补偿款主要作为对失去赖以生存土地的集体经济组织成员的一种生活补助，是对他们的一种生活保障措施。王某某虽属于被上诉人村组集体经济组织具有成员资格的人，但其在该村组确定分配方案前去世，其民事主体资格已经不存在，依法本不再享有被上诉人村组集体经济组织成员资格，对其安置补偿已不存在现实意义，但基于其在该村组土地被征及分配方案确定前，仍属于该村组集体成员的现实考虑，被上诉人在确定分配方案时规定，对其分配50%的征地款，属于被上诉人民主议定的范畴且符合本案客观实际、并无不当，故对给予王某某亲属全额分配征地款的主张二审法院亦不予支持。

二审判决驳回上诉，维持原判。

案件评述

（一）我国集体土地所有权的法律特征

1.农村集体土地所有权存在形式具有多样性

现阶段我国农村集体土地所有权的主体并未在全国范围内统一，其存在形式具有多样性，表现为以下三种：最大多数为村农民集体；也有大量的是组农民集体；还有一些为乡（镇）农民集体。

2.农村集体土地所有权的客体具有广泛性

依《民法总则》《民法通则》《土地管理法》和《土地管理法实施细则》规定，农民集体土地所有权的客体范围包括：（1）农村和城市郊区的土地（法定属于国家的除外）；（2）集体所有的耕地；（3）集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所占用的土地；（4）集体所有建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育设计所占用的土地；（5）集体所有的农林牧渔场以及工业企业使用的土地；（6）农民使用的宅基地、自留山、自留地。

3.农村集体土地所有权权能的不完全性

在使用权能方面，集体所有的土地未经批准不能用于房地产开发；在收益权能方面，由于集体所有的土地必须先由国家征收转变为国家所有后方可出让，这就使得本应属于集体所有权的收益权能受到限制；在处分权能方面，对土地的法律处分本属土地所有权的一项权能，而集体土地所有权的处分权能受土地征收与流转制度的限制。可见，农民集体土地所有权受种种限制，呈现出明显的不完全性。

4.农民集体土地所有权法律保护的相对性

一方面土地若不能证明为集体所有，即认定为国家所有，显然，国家土地所有权采取绝对保护。另一方面农民集体土地所有权的追及力是相对的，即《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第二十一条规定，“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”。而国有土地所有权的追及力是绝对的。

5.农民集体土地所有权移转中的单向流出性

这里所谓“单向流出”是指只能变集体土地所有权转归国家所有，不允许通过市场交换方式变国家土地转归集体所有。由此可见，事实上集体土地所有权的客体是只减不增。

6.农民集体土地所有权的行使有其特殊程序性

农民集体的全体成员行使土地所有权存在特定困难，目前主要由农村集体经济组织[乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织、组农村集体经济组织]行使农民集体土地所有权或村民委员会以及村民小组代行使农民集体土地所有权。

（二）符合民主程序且不违反禁止性规定的分配方案自始有效

《土地管理法》第九条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第十一条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”而征地补偿款是对被征土地集体所有权的一种经济补偿；根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费”。

所以，本案中，可以通过村民代表大会制订征地补偿款的分配方案，产生的分配方案是符合民主议定程序且并不违反法律禁止性规定的，该分配方案是有效的。

（三）自然人的民事权利能力始于出生且终于死亡

案涉《分配方案》第六条规定：“已故的人凡在2016年元月1日后去世的，可参加分配，给半份”，显而易见，这是基于现实情况考虑进行民主议定的结果。事实上土地补偿费的受益主体应是该集体经济组织内部具有成员资格的人，鉴于自然人的民事权利能力“始于出生，终于死亡”，而自然人死亡后其集体经济组织成员的身份即消灭，故而分配土地补偿费和安置补偿费也就丧失了法律依据，所以死亡的集体组织成员不宜参与土地补偿费和安置补偿费的分配。分配方案中已经基于该村组集体成员的现实进行了考虑，规定“凡在2016年元月1日后去世的，可参加分配，给半份”，上诉人要求再增补50%土地补偿款的主张并无法律依据。