干部年轻化的国家治理现代化问题
【本文写作背景：党的十七大召开后，关于干部队伍建设，中央提出了干部年轻化和通过加强党风廉政建设推进干部队伍建设战略安排。2012年寒假期间，中国网络电视台记者电话联系笔者，要进行关于干部年轻化的专访。笔者根据学习十七大报告的认识，在办公室接受了采访。本文是在原采访稿的基础上形成的。】
干部队伍建设事关党的执政权的运行，也是党领导国家建设过程中，凝聚党自身和社会力量，保证各方坚持正确方向的重要依托。关于干部年轻化问题，党中央早在20世纪80年代就提出来了。1981年6月党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》针对领导干部的培养和发展提出，在坚持革命化的前提下，逐步实现各级领导人员的年轻化、知识化和专业化。党的十二大修改党章时，把“实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化”正式写入党章。要求各级党员干部必须遵守这一规定，干部队伍“四化”方针成为干部队伍建设的重要方向。党的十九届四中全会强调把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。治理能力和干部“四化”密切相关，干部年轻化更是一个常谈常新的问题。从党的十一届三中全会到党的十九届四中全会，都强调干部队伍建设问题，怎么定位“干部年轻化”，需要从理论和实践两个方面分析。2009年6月，中共中央组织部发文要求选拔年轻干部，我就干部和年轻干部的概念分析如下。
一、干部年轻化的内涵
分析干部年轻化，首先要明确干部概念，干部在中国老百姓的心中，用老百姓的话说就是“吃皇粮”的人，“吃皇粮”的，手里有公共权力的人，被称为干部。实际上，在我们国家，干部可以分不同的层面看。比如说我们的党政机关，按照《公务员法》，其中的公务人员的待遇都是纳入国家财政体系、由国家财政来支付的，这种应该属于严格意义上的“干部”范畴。我们国家还有一些干部，比如说事业单位的、国有企业的管理人员，在老百姓眼里，他们也是干部。特别是事业单位和国有企业的负责人是由组织部门来任命的，从这个程序上来看，他们也应该属于干部。虽然企业负责人的待遇没有被纳入公共财政体系，由公共财政来支付他们的工资、福利，但实际上他们又是由党委的人事组织部门来任命的，从这个角度看，应该属于干部。所以我们的“干部”应该包括这几大块：行政机关的、党务机关的公务人员、事业单位、国有企业的行政管理人员，有领导职务的，或者虽然是非领导职务，但从事管理工作的人员。
像老师虽然在事业单位工作，但不属于干部，属于业务人员，职级待遇走业务职称，不走行政序列。所以，严格意义上说，干部应该分这几块来理解。
关于年轻干部，应该是一个相对的概念，在不同的阶段，或在不同的时期，人们对“年轻”的认识是不一样的，老话说，“人生七十古来稀”，古时70岁非常长寿了，但今天说70岁，这个年龄不觉得特别大。从这个角度来看，“年轻”的定义也是随着社会的发展在不断变化的。
现在有的地方有20多岁的副县长、市长，就在网络上引起了特别热烈的议论。这种年龄的干部是不是年轻的？我觉得是年轻干部，之所以引起网络热议，年龄小是一个重要原因，年轻得让公众普遍认为由他们担任现在的职务有点不合常理。总的来说，我认为，“年轻干部”应该和他的岗位有直接关系，特别是一些特定岗位的干部，工作经验和业务积累很重要。
二、年轻干部的判定在一定程度上取决于行政级别
在我国，干部的定位特指从事公共性事务管理职责的群体，包括政府的公共性管理、公共事业机构的管理、代替全民管理国有资产的国有企业的管理等，因公共性管理的对象、范畴、位阶的不同，公共性事务的复杂性、战略性都有差异。如果是在县级岗位上，40岁的年龄不算年轻了，但如果相对中央机关干部，特别是省部级干部，40岁就是比较年轻了。在实践中，干部的年龄和他的阅历有直接关系。基层的干部，即乡、县级干部，管理的公共事务范围，相对来说是比较有限的，局限于行政区域内，更多的是具体操作层面的公共管理事务，那种战略性的、宏观决策可能要少一些，也不会有超越行政区域的公共决策和公共管理事务。所以我觉得处在这些位置的干部，年龄小一点、更年轻一些也是可以的。
但是再上到更高层面的，像地厅级的干部、省部级的干部，年龄就应该作为一个要素来考虑。因为人的阅历和经历，一定程度上决定人的认知能力，对正确地作出判定是非常重要的，也是非常有必要的。如果一个人太年轻、生活阅历太浅，在总体上他对事物的把握，可能有时会有缺陷和不周全。所以在不同的层面，对“干部的年轻化”应该有不同的考量。
实践中也有这种感受，作为党校教师近些年下基层调研比较多，在一些中层领导干部中也看到了一些现象，比如从乡镇基层干起来的干部，一直干到市级、省级的干部，在和他们的交谈中可以感觉到因他们丰富的社会阅历，他们对事物的看法、认知都是很有深度的。而有些年轻的干部没有在基层干过，大学毕业直接到党政机关工作，可能通过某个考试有一个选拔机会，就到了一个比较重要的领导岗位上了，成为厅级领导干部。但是和他交流的时候能明显地感受到他对社会和岗位的总体认知还是比较浅的。所以从人生阅历看，年轻干部的年龄是有区别的。就是干部要到基层去，从基层选拔干部，或者说干部要有基层工作的阅历非常重要。干部到基层，深入老百姓中间，了解民情，体察民心，只有深入基层接触百姓，才能够培养一颗“民心”，如果干部和老百姓没有接触，一直都是高高在上、都在党政机关，根本就不知道底层老百姓的生活是一种什么状态、老百姓的需求是什么，或者说老百姓有些什么想法。如果干部没有这些工作基础做支撑，就坐在办公室里作决策，决策往往会脱离实际。所以，干部年轻化，是一个相对的问题，在不同层面应该有不同的要求和标准。
三、干部年轻化：程序公正保证实体公正
中国共产党经过90多年的发展，逐渐形成了一套卓有成效的党内民主运行机制。在党的十七大时提出干部年轻化的战略，这是基于国家战略发展需要提出来的。
干部年轻化，在20世纪80年代就提出来了，党内文件依据就是十一届六中全会决定，明确提出干部革命化、专业化、年轻化和知识化。从这个角度来看，党内已经对干部年轻化有了要求，随后我们进行的行政体制改革，也包括拉开了干部人事制度的改革。随着社会的进步，特别是随着我们行政管理领域社会分工的专业化和精细化，在每个领域对干部的专业素质要求是不一样的，干部的专业化就提出来了，年轻化和专业化的培养就结合在一起了。我们知道“文革”之后，在选拔人才方面，恢复了高考制度。恢复高考制度后，有很多下乡上山的知青和应届高中生都考入了大学。这些大学生毕业之后，按照国家当时大中专学生的对口分配制度，大学生的行政级别是22级、大专生是23级、中专生是24级，工资待遇都是明确的，大中专毕业生自然就进入了党政机关、企事业单位，自然就成为干部了，这时候，他们就是专业化干部。再一个就是“年轻化”也开始出现，因为恢复高考之后，既有“文革”前的“老三届”高中毕业生，也有当年的应届毕业生，年龄上有一定跨度，实际上它是一个不同年龄结合的问题。
提出干部年轻化这个战略思考，实际也是从中国的长远发展考虑的。干部年轻化是和专业化、知识化结合在一起的，如果单谈年轻化，这个年轻化如果没有专业做支撑，没有知识技术能力做保证，年轻化干部的管理能力是达不到现实要求的。干部“四化”中的“革命化”，这是一个政治要求，可以不过多地解释它，这是作为我党干部的一个必须具备的条件，政治立场坚定是前提，年轻化、专业化和技术化，就是年龄和专业能力要结合在一起。所以年轻化，实际上是和国家长期发展结合在一起的，国家长期发展就是和专业化、知识水平结合在一起的。关于知识水平问题，我们知道，“文化大革命”结束之后掀起了新的学习高潮，大家都非常有积极性地学习各种各样的知识充实自己。在这种前提下，每个人在提升自己的同时也提高了我们国家各个层面的管理水平，也带动了国家往前走，这是一个相辅相成的关系。这种情况下提出干部年轻化的战略目标，就不仅仅是一个干部的问题，实际上是一个国家发展的问题，是“国家往什么方向发展”的大问题。如果国家没有政治立场坚定、业务能力强、知识水平高的管理人才，国家的发展就必然受到影响。国家往哪个方向发展？国家怎么发展？人是关键要素，如果没有好的管理人员，没有好的专业技术人员，国家就不可能谈到好的发展。所以干部年轻化，实际上是从国家发展的战略来考虑的。高考制度是培育选拔干部最公正的程序，通过高考程序，选拔出优秀的人才进行培养，有了专业化、知识面都不断提升的干部队伍，实现了干部素质高的结果公正。
四、干部年轻化战略的程序和制度化保障
1978年12月党的十一届三中全会提出加快法制化建设，我国开始推进各方面的立法工作，其中包括选拔干部的立法。党的十一届六中全会提出“干部四化”，党的十三大全会报告强调要改革干部人事制度，依法管理干部队伍，提出“现行干部人事制度仍然存在一些重大缺陷，主要是：‘国家干部’这个概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治。这使我们长期面临两大问题：一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，二是用人问题上的不正之风难以避免。……当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理”。[1]
1984年，我国开始进行公务员立法，由中共中央组织部和当时的劳动人事部牵头组织起草国家公务员法规，[2]开始通过立法完善公务员制度，开始立法的名称是《国家公务员暂行条例》（以下称简《暂行条例》），该条例历经9年，于1993年4月24日国务院第二次常务会议通过为《国家公务员暂行条例》。8月3日由当时的总理李鹏签发，1993年10月1日起施行，该法第3条规定：“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”这里明确公务员是国家行政机关的工作人员，党务部门的干部没有纳入暂行条例规定的公务员范围。2005年将《暂行条例》改为《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），其第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员是干部队伍的重要组成部分，是社会主义事业的中坚力量，是人民的公仆。”这一条说明我国干部队伍包括公务员，但不局限于公务员。
《公务员法》对干部的选拔、任用、考核都有非常具体的规定，如公务员年龄须年满十八周岁。特别在程序方面的规定很具体，如领导职务层次分为11个层级，从国家级正职到乡科级副职。再具体到一些专业性强的部门，对学历也有明确的要求，比如必须大专以上，或本科以上，像进入司法领域，如法院、检察院就要求必须是本科学历，而且一般要求是法律专业科班出身。这些程序化和制度化的要求，保障了优秀人才进入公务员队伍，即进入国家干部队伍。
特别是2004年以后，中组部先后出台了6个文件，我们叫它“5+1”，这6个文件对干部的任用、选拔，考核等问题，都进行了明确。这6个文件实际上可以说形成了我国比较系统的干部考核体系，或者干部任用制度。这个体系或制度对于选拔干部、任用干部，从程序上做到了规范化的保证，且不论它在实际操作中的问题，但是有了程序的公正，就有了保证实体公正的前提，如果没有这个程序作为保障，要做到干部年轻化、干部专业化、干部技术化，可能就比较困难。
五、基层年轻干部应该实事求是坚持一些正确的东西
在我国干部用人机制日益完善的今天，广大的基层党员面对干部年轻化的契机，应该具备正确的认识和一定胆识。对基层干部的选用，应该相对年轻一些。干部年轻化对基层干部来说应该是有很多机会的，在这种情况下，他们应该敢于去做事，不光要敢于做事，还要敢于在某些情况下坚持自己认为正确的东西。为什么要这么说？因为我们现在的干部任用制是上面任命干部，决定权在上级党委组织部门，而不是基层选拔后就能到领导岗位，干部的任用最终是由上级来决定的，在有些情况下，对某些公共事务的决策和规划，基层干部可能觉得自己的决定是对的，这个决策应该就这么去执行，但是可能由于和上级的意图不完全相一致，他就不落实了，就不按照自己的意志去做了，我觉得这个将来可能也是一个问题，就是正确的东西如何去坚持。实践中，基层党员干部是直接接触老百姓的，是经常和老百姓在一起的，基层干部最清楚老百姓想要什么，不想要什么，也知道基层什么东西可以落实，什么可以做，什么不可以做。在这种情况下，基层干部就要实事求是地去坚持一些正确的东西，敢于向上级提出不同意见，帮助上级掌握基层的真实情况，也是基层干部特别是年轻干部的责任。
（原载中国网络电视网站，2012年2月27日）
[1] 中国共产党第十三次全国代表大会报告《沿着中国特色社会主义道路前进》。
[2] 皮纯协、胡建淼：《国家公务员法律制度探析》，中国广播电视出版社1990年版，第39页。