第三百二十六条 【用益物权的行使规范】

用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源、保护生态环境的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。

【条文疏义】

一、用益物权受行政法规制

以土地出让权为例，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第四条的有关规定，土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的，应予支持。

用益物权制度是一种古老的法律制度，其最初类似于我国永佃权的形式，在《汉谟拉比法典》中就有类似规定。到罗马法时代，随着简单商品经济的发展，罗马法除创设较为完整的所有权制度外，用益物权也得到了相应的发展。罗马法认为，所有人在其所有的不动产上设定用益物权，将该财产的占有、使用和收益让与他人行使，不但不会使所有人丧失所有权，而且正是其行使所有权的一种方式。

二、用益物权即限制物权，其用途受限

在司法实践中，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第五条的规定，受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。第六条则规定，受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。

用益物权设定的目的就是着眼于不动产的使用价值，因此在一定程度上克服了传统所有权制度因强调物的归属和物的实体支配而导致的对物的利用价值相对模式化的消极观念。[16]用益物权以物权的特有方式提供了非所有人通过法律行为利用他人财产为自己创造财富的可能性，满足了非所有人的特殊需求。从其产生到发展至今，用益物权从最初附属于所有权的地位过渡成为现代民法中一项完整独立的重要法律制度。[17]

【典型案例】

土地承包经营权人能否改变土地性质和用途[18]

——用益物权的行使

基本案情

2015年12月7日，中央寨十五村民小组与吉乙公司签订了《修路协议书》。

2015年12月10日，该村中央寨十五村民小组对上述修建机耕路向乙己镇人民政府提出申请报告（该报告中丙庚村委签有：同意申请，但至今未取得相关行政机关的批准）。随后，吉乙公司便开始着手修路。因修路需要，2015年12月6日，董某赐与吉乙公司签订了《租地修路合同书》，把自己的承包水田（位于竹枝口、水曹2丘，面积为0.4亩）出租给该公司修路，租地期限均为10年，从2015年12月6日至2025年12月6日，每年每亩租金为1000元。

目前吉乙公司已修建了一条宽6米，长80米的道路。因中央寨十五村民上访，2016年6月8日，该县国土资源局向乙己镇丙庚村委中央寨十五村民小组作出《关于乙己镇丙庚村中央寨十五村民小组反映砖厂老板占用农田修路事项的调查情况答复》。中央寨十五村民小组不服此答复，向该市国土资源局提出信访复查申请，该局作出《关于周某贵等人信访事项的复查意见》，其中载明：机耕路是农村重要的基础设施之一，它在农业现代化建设中起着举足轻重的作用，修建机耕路不违反《基本农田保护条例》和《土地管理法》的有关规定。你们要求毁路还田的理据不足，不予支持；如果认为修路损害了村民的利益，当事人可以通过仲裁、诉讼的渠道解决。为此，原告遂向该院提起诉讼。

法院审理

根据《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发〔2009〕27号）的规定，本案第三人修建案涉道路需要占用耕地，会改变土地使用性质，第三人在未办理设施农用地审批手续，也未经发包方乙己镇丙庚村村民委员会中央寨十五村民小组同意的情形下，与被告董某赐签订了《租地修路合同书》，租用董某赐的承包农田（水田）进行修路。被告董某赐改变了其承包地的农业用途而用于非农建设，违反了法律的强制性规定，因此，《租地修路合同书》无效，被告董某赐与第三人该县吉乙公司对所签订的协议合同书都有过错，依法均应承担相应的民事责任。

原告要求承包方董某赐对案涉承包水田停止侵害、恢复原状，理据充分，应予支持。一审法院一并判决该县吉乙公司对案涉承包水田停止侵害、恢复原状，实体处理并无不当。

案件评述

一、用益物权和所有权之间的关系

在物权法上，用益物权与所有权之间存在十分密切的关系。[19]两者的关系如下：

1.用益物权是以所有权为基础而产生的权利

用益物权是支配他人所有之物的一种物权，这就表明用益物权与他人之物的所有权之间存在一种天然的联系。所有权是确定财产归属关系的一种法律表述，只有财产的归属关系明确，财产的利用才存在可能。在财产归属不明的情况下，财产的利用也就不可能有法律上的保障。因此，没有所有权的存在，用益物权也就丧失了存在的基础。

2.用益物权是所有权行使的一种方式

所有权是所有人对自己财产的一种支配权。这种支配权的行使主要有两种情况：一是由所有人自己行使所有权。这里既包括所有人积极地行使所有权，如居住自己的房屋、使用自己的车辆等；也包括所有人消极地行使权利，即不行使所有权，如使自己的房屋闲置等。二是由非所有人行使所有权，即由所有人之外的人根据法律规定或约定行使所有权。用益物权就是非所有人行使所有权的一种方式，是所有人为更好地发挥所有权的作用而使非所有人行使对其所有物的权利。

对此，德国民法明确区分了所有权的两种行使方式：一是将物自己使用或处分，即直接通过自己对物的利用或变卖而获得物质经济上的好处；二是权利人可以依法定或者约定的方式授权给他人，由他人对自己的物享有使用和变价处分的权利，而自己间接地获得物在经济上的好处。这种方式的实际意义就是所有人在自己的物上设置权利负担，也就是在自己的物上创设限制物权。[20]

3.用益物权是对所有权的一种限制

用益物权是所有人行使所有权的一种方式，但这种行使方式与所有人自己行使所有权有明显不同，即所有人在允许他人行使所有权时，应当接受来自用益物权的限制。因此，用益物权实际上是对所有权的一种限制。这种限制体现在以下几个方面：

（1）在用益物权依法成立后所有人不能随意取消

只有在具备法定事由时，所有人才能终止用益物权。例如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”这里的无偿收回土地使用权，显然就是终止用益物权。

（2）所有人在行使所有权时不得妨碍用益物权人行使权利

例如，在地役权中，供役地的所有人虽然有权对供役地行使一定的权利，但不得妨碍地役权人行使地役权。否则，地役权人有权排除干涉。

（3）所有人不能随意变更用益物权人对所有权的义务内容

例如，在土地使用权中，土地所有人不得随意提高土地使用费，不得擅自改变土地使用权的期限。

（4）用益物权具有优先于所有权的效力

通说认为，这是物权“时间在先，权利在先”原则的一种例外。对此，有学者认为，理论上并不存在定限物权优先于所有权的问题，所有权之所以不能干预定限物权，是因为所有人对定限物权负有某种义务，这种义务使得所有人只能在约定或法定的情形下行使所有权。[21]

二、合法授权之用益物权不得非法剥夺

正因如此，就本案的实体民事权利而言，因为用益物权的主要内容都是对他人之物的占有、使用、收益，其权利的实现又以占有或直接占有为前提，故在本案这样的土地承包法律关系中，在行政合法授权之后，特定的民事主体就取得了直接支配属于集体所有的农地占有、使用、收益的民事权利，故如果又予以非法剥夺，无疑是对用益物权合法权利人经营自主权所指向的合法民事利益的非法侵害。

在司法实践中，根据《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第三条的相关规定，受让人请求自矿产资源勘查许可证、采矿许可证载明的有效期起始日确认其探矿权、采矿权的，人民法院应予支持。矿业权出让合同生效后、矿产资源勘查许可证或者采矿许可证颁发前，第三人越界或者以其他方式非法勘查开采，经出让人同意已实际占有勘查作业区或者矿区的受让人，请求第三人承担停止侵害、排除妨碍、赔偿损失等侵权责任的，人民法院应予支持。

该解释第四条则规定，出让人未按照出让合同的约定移交勘查作业区或者矿区、颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证，受让人请求解除出让合同的，人民法院应予支持。受让人勘查开采矿产资源未达到自然资源主管部门批准的矿山地质环境保护与土地复垦方案要求，在自然资源主管部门规定的期限内拒不改正，或者因违反法律法规被吊销矿产资源勘查许可证、采矿许可证，或者未按照出让合同的约定支付矿业权出让价款，出让人解除出让合同的，人民法院应予支持。

三、本案中被告改变承包水田性质的行为属违法行为

本案中，董某赐作为土地承包经营权人，有法定义务保护承包水田，合理开发和利用土地资源。董某赐从甲县乙己镇丙庚村村民委员会中央寨十五村民小组承包水田，但在土地承包合同履行过程中，董某赐与吉乙公司签订《租地修路合同书》，导致该承包水田的用途和性质完全改变，土地因修路而使原来承包种植经济作物发生根本性变化。吉乙公司在该承包水田上修路，未经原发包方该县乙己镇丙庚村村民委员会中央寨十五村民小组同意，也未依法办理审批手续，其行为属于非法改变农村集体土地农业性质和用途的违法行为，依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕6号）第八条的规定，法院依原告要求判决承包方董某赐对案涉承包水田停止侵害并恢复原状，体现了对农村集体土地的保护。