第三百二十四条 【国家和集体所有的自然资源的使用规则】

国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，组织、个人依法可以占有、使用和收益。

【条文疏义】

本条沿袭《物权法》第一百一十八条的规定，仅作文字上的修订。

一、对自然资源的使用收益权同样可以成为物权的客体

用益物权的客体包括国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源。在这些物上均可成立用益物权。但本条同时要求，用益物权的成立和适用必须依照法律的规定。

本条的规定，体现了用益物权的特性，即物权是成立在他人所有之物上的权利。同时，又体现了中国特色。我国的社会主义性质决定了土地、自然资源等重要的物归国家或集体所有。故又规定单位、个人可依法取得用益物权，符合实际的需要。

二、我国的土地两权分离法律制度是经济体制改革的起点

1.土地等自然资源公有与其“两权分离”

1982年《宪法》第十条从宪法层面确认了我国城市土地归国家所有和农村土地集体所有的城乡二元制土地公有的所有权结构。

1986年通过的《民法通则》第八十条规定了全民所有制单位和集体所有制单位对国家土地进行使用的权利，并且规定公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。

2.我国土地以及自然资源的经营权早已开始与承包人再次分离

根据《农村土地承包法》的规定，发生农村土地承包经营权流转，其形式有转包、出租、互换、转让或者其他方式。该法第四十条第一款规定：“土地经营权流转，当事人双方应当签订书面流转合同。”所谓流转是指权利人对其享有的承包经营权在经营者之间依法行使处分权。法律规定双方当事人可以商定关于土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费金额，即行使有偿流转。流转时以及后来的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留扣缴。

三、自然资源使用收益与典型用益物权存在明显的差别

1.自然资源准物权的客体存在不特定性

一方面，有些自然资源使用权的客体很难从物理上予以精确特定化，这以探矿权最为典型；另一方面，有些自然资源使用权的行使在实践中并不需要将客体特定化到具体的物上，如渔业权和狩猎权等。

2.自然资源准物权在权利的构成上具有复合性

例如，在矿业权的构成上，一方面，该权利为在特定区或工作区内勘探、开采矿产资源之权；另一方面，该权利系对特定矿区或工作区内的资源的使用权。

3.自然资源准物权之权利取得和行使具有公法管制特点

在权利的取得上，大部分的自然资源使用权需要经过行政许可或者是特许，如探矿权、采矿权、大部分的取水权等。在司法实践中，根据《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条的相关规定，县级以上人民政府自然资源主管部门作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同，除法律、行政法规另有规定的情形外，当事人请求确认自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持。

4.自然资源准物权在权利的效力上与用益物权并不完全等同

以排他效力为例，典型物权即在同一标的物上不能同时成立两个或者两个以上内容互不相容的物权。而以取水权为例，并不存在排他效力，同一水域可以存在两个甚至多个取水权，仅对取水次数、数量予以限定。

【典型案例】

用益物权客体的范围是否需经行政机关确认登记[7]

——用益物权的客体

基本案情

2012年12月21日，子寅县人民政府林业行政主管部门颁发寅林证字（2012）第070××××10号林权证，将位于该县某村中坝社地名为牛滚凼的水竹林4.5亩，其四至边界为东至吴某贵熟地边、南至乙村林地边、西至乙村林地埂子、北至张某付水竹林边的林地使用权，确定给原告黄某会管理使用，该林地系南高北低的坡地。2014年年底，被告徐某明在原告拥有管理使用权的林地的东半部分地内种植杉木苗，双方发生争议。

原告黄某会诉称：位于子寅县某村中坝社地名为牛滚凼的林地历来属于原告所有，2017年12月20日，该县人民政府向原告颁发了寅林证字（2017）第070××××10号林权证。2016年1月，被告徐某明将原告的地名为牛滚凼的水竹林地内杉木砍伐50棵，每棵长约3.3米，并在该地内栽种杉木苗约2亩。被告的行为侵犯了原告的林地经营权，原告黄某会要求被告停止在其林地内妨害原告的生产经营行为，并赔偿原告经济损失1500元。

被告徐某明辩称：被告未曾砍伐原告黄某会的树木，未在原告的林地内栽种杉木苗，也不存在侵犯原告林地的经营权；2014年下半年，被告在其自留山“苏麻湾片”林地的边角未造完林的部分砍去杂木，栽种了100余根杉木苗（约0.5亩），被告的自留山四至边界为东至老公路埂子、南至老公路、西至沟心、北至山顶林场地。原告的林地与被告的林地中间有明显的沟壑为界，沟西面是原告的林地，沟东面是被告的林地。

法院审理

法院经审理认为，公民的合法权益受法律保护，禁止他人以任何理由或借口进行侵犯。原告黄某会主张位于子寅县某村中坝社地名为牛滚凼的林地，已经该县人民政府林业行政主管部门确权登记并发给林权证，其合法权益应当受到保护，故原告要求被告徐某明排除妨害的请求有证据佐证，其请求成立，应予支持。

原告主张的林木损失，缺乏相关证据证明，该项请求不成立，法院不予支持。被告徐某明辩解称种植杉木苗的林地系在其自留山苏麻湾片林地范围内，未侵犯原告牛滚凼林地的使用权，被告所依据的林权登记申请表属于行政机关作出具体行政行为的证据，未经行政机关依照法定程序确认其证明效力，该证据的效力待定，且与被告提供的自留山使用证、集体林木采伐申请表记载的四至边界明显不一致，故被告的辩解主张不成立，不予支持。

案件评述

一、土地作为用益物权客体的特殊性

一个国家物权法中的用益物权体系，从根本上说，决定于该国的社会经济体制。[8]在人类对外界物资的利用中，以土地、房屋为主要形态的不动产，尤其是土地占据着特别重要的地位。土地是与人类生活紧密相关的一种自然物，它为人类提供劳动工具和劳动材料，是社会发展的支柱和基础。因此，必须用不动产所有权以及主要是以不动产为客体的用益物权确认对土地和房屋的归属和利用关系，这就使得不动产所有权、用益物权是一类重要的财产权利。

特别应当强调的是，由于土地资源的稀缺性，满足普遍的所有权需求十分困难，不可能仅仅以所有权制度来满足人类对土地等不动产的利用要求。这就必须在所有权这种总括的归属利益之下，确认一种较所有利益为低的利用利益，以满足非所有人（无土地等不动产的人）对于他人土地等不动产的利用的需要，此即用益物权产生的基本依据。尤其在我国，土地的国家所有、集体所有这种权益状态是法律明确规定的，这是不争的事实。在将市场作为资源配置的主要手段的情况下，确认个人、组织以独立的民事主体身份来使用和收益国家、集体组织所有的土地的权利，即用益物权，自十分必要。

本案中原告占有使用的林地经该县人民政府林业行政主管部门确权登记并发给林权证，其合法权益应当受到保护，而被告所依据的林权登记申请表属于行政机关作出具体行政行为的证据，未经行政机关依照法定程序确认其证明效力，且与被告提供的自留山使用证、集体林木采伐申请表记载的四至边界明显不一致，其不享有对集体所有的该林地的合法权利，《物权法》第一百一十八条对此作出了明确规定。

二、用益物权“物尽其用”的两种形态

在现代社会中，用益物权已经成为对财产利用的经常、重要，甚至在某种意义上是唯一的经济而便捷的手段。就用益物权设定的目的看，有的用益物权主要以取得收益为目的，如土地承包经营权；还有的用益物权不以取得收益为目的，如地上权。各种形态的用益物权从其利用的形态上可以分为：

1.为“所有”而“利用”的用益物权

地上权是为建造建筑物或其他工作物而使用他人土地的权利。各种地上权均属于为“所有权的实现”而“利用”的用益物权。

2.为“利用”而“利用”的用益物权

地役权是为需役地的便利而使用供役地的权利。

综上，无论是哪种形态的用益物权，都是把人们对于他人的不动产的利用要求，用法定的权利形态反映出来，以满足人们的生存和发展的需要。[9]

三、完善准物权理论以健全自然资源资产产权制度[10]

1.传统物权理论难以胜任决定资源合理利用与优化配置功能

（1）所有权的支配性在传统理论中过于绝对化

依传统物权理论，只要所有人不损害社会或他人的利益，就可以对其物任意行使支配权，从而排除来自国家或他人的干涉。[11]故只要所有人不愿意实际财产的流转和权能的分离，即使财产长期闲置，甚至明显地被浪费、毁损，法律也不过问，从而使资源的优化配置并在运动中实现增值的可能性受到所有人占有和支配的制约。

（2）现行物权理论不利于资源优化配置以“物尽其用”

为使资源最大限度地发挥效用，自应当由最有能力利用资源的人来对其予以充分占有和利用。而依传统物权理论，在所有权人依法设定他物权时，无论他物权人的权能多么广泛，他物权人最终也不享有对所有物的处分权，因而总是受到所有权人意志的制约。这样，所有权人所拥有的财产价值就难以充分体现出来，当然也就谈不上最大限度地发挥其社会效益。

物权理论从以所有为中心向以利用为中心转变，是生产社会化和资源利用的高效化发展的结果，也是物权社会化发展趋势的体现。社会资源的优化配置和利用已被置于现代物权理论的基础地位。在界定财产归属、明晰产权从而保证经济运行有序化的同时，会实现资源的充分游移，从而保证财产利用的畅通性，以最大可能地发挥资源的效用，寻求最佳的社会经济效益，毋庸置疑，这些业已成为现代物权理论的首要价值目标和立法重心。

2.“准用益物权”可以诠释自然资源使用中的非典型物权属性

（1）“权利束”说

崔建远教授认为，准物权是一组性质有别的权利的总称。它由矿业权、取水权、渔业权和狩猎权等组成。就准物权的本质而言，准物权是与典型物权有所不同的物权，而非物权以外的权利，仍然属于物权范畴。因此，准物权的法律效果在多数情况下与物权的法律效果相同或者相似。在《渔业法》《水法》《矿产资源法》《野生动物保护法》等无相应的具体规定的情形下，均适用物权法乃至民法的一般规定。

（2）“不完全物权”说

刘保玉教授在其文章中对准物权的概念进行了阐释，他认为在法律用语上可以将“准”简解为“近而未达，同类视之”。据此，将准物权定义为：系指在物权法所规定的物权种类之外，性质与要件等相似于物权并准用物权法有关规定的财产权。相对于规范物权而言，准物权是那些“不完全是”物权的特殊权利现象。在由物权、债权、知识产权等私权类别构成的权利色谱中，处在各种典型权利类别夹缝中的混合性权利，其物权色彩偏重者，就可界定为准物权。刘教授同时提出在我国物权立法中，应当采用原则规定与个别事项的具体规定相结合的方式来规范准物权问题。

（3）“准用”物权一般规范说

王利明教授认为，《物权法》确认海域使用权为物权的一种类型，并将其纳入《物权法》的调整范围，这不仅完善了我国物权法的体系，而且对有关实践具有重大意义。海域使用权之所以能够被纳入《物权法》，是因为它具有物权的一些特征。物权法将海域使用权作为一种物权，有利于明确权利归属，解决权利争议，还有助于维护海域利用秩序，保护海洋环境资源，也为海域使用权制度的发展和完善提供了制度空间。在特别法没有规定的情况下，可以准用用益物权的一般规则。因此，这一理论亦被称为“准用益物权说”。

四、自然资源准用益物权可在公法规制下实现整体收益最大化

1.准物权所涉及的对象为自然资源乃至自然环境

关于准用益物权属性的折中说认为，矿业权、水权、渔业权和狩猎权具有私法兼公法的性质，是具有公法属性的私法。经济学中所谓产权制度的功能在于激励产权主体（即民事主体）以最有效的方式利用资源以实现资源价值的最大化，同时又能给产权主体一定的公法约束。而实现这一功能的关键就在于产权界定必须赋予产权主体明确而对称的权利与责任。既要使权利受到法律的保护，又要使权利无法逃脱相应的责任约束。否则，只有权利激励没有责任约束，必然导致权利的滥用；而只有责任约束没有权利激励，又必然导致资源配置效率的低下。

2.明确产权增强交易大致预期以实现市场配置资源的决定作用

既然明确产权的归属能够增强交易双方的大致预期程度，从而提高资源配置的效率，自然资源本身所具有的耗竭性和稀缺性，使得人类对自然资源的合理开发利用越来越重视，但市场既需要有自由也需要有秩序。无疑，只有加强秩序才能使市场活动更自由，公法规制不是没有权利内容的秩序，而更多的应是对贯彻“契约自由、意思自治”的市场商品交换活动的管制。

所以，加强民法理论研究中——准用益物权制度的研究，完善我国的自然资源资产产权制度及其公法规制，还须加强有关单行法与特别法的研究与制定。[12]