第三百三十七条 【承包地的收回】

承包期内发包人不得收回承包地。法律另有规定的，依照其规定。

【条文疏义】

本条沿袭了《物权法》第一百三十一条的规定，仅对有关法律引致的文字部分作了修订。

一、土地承包经营权赋予农民长期而有保障的土地使用权

1.为保持土地承包关系的长期稳定不得随意收回承包地

属于用益物权的土地承包经营权，为维护农村土地承包关系的长期稳定提供了法律保障。我国农村人多地少，大部分地区经济还比较落后，第二产业和第三产业不够发达，大多数农民一时难以实现非农就业，仍然从事农业生产。农民对土地的依赖性较强，在相当长的时期内，土地仍是农民的基本生产资料和最主要的生活保障。

2.本条规定对稳定土地承包关系具有重要意义

本条规定体现了用益物权的特征。根据这一规定，除法律对承包地的收回有特别规定外，在承包期内，无论承包人发生什么样的变化，只要作为承包人的家庭还存在，发包人都不得收回承包地。比如承包人家庭中的某人或者数人死亡；子女升学、参军或者在城市就业；妇女结婚，在新居住地未取得承包地的；承包人在农村从事各种非农产业的；承包人进城务工等情况。只要作为承包人的农户家庭没有消亡，发包人都不得收回其承包地。但因承包人死亡，承包经营家庭消亡的，为避免已有承包地的承包人的继承人因继承而获得两份承包地，允许发包人收回承包的耕地和草地。

二、早在2002年《农村土地承包法》就对承包地收回根据具体情况作出分别规定

随着我国城乡经济结构的调整和城镇化的发展，农村剩余劳动力向城镇的转移会不断增加，对于承包人全家离开农村，迁入小城镇或者设区的市，转为非农业户口的，其承包地能否收回的问题，《农村土地承包法》区别不同的情况分别作出规定，以避免发包人随意收回承包地。

1.进镇落户农民可根据本人意愿保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让

这里所称的主要是“小城镇”，包括县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇。关于承包人全家迁入小城镇落户，其承包地能否收回的问题，中央有关文件曾指出，要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度。

这是从我国当前加快小城镇健康发展的政策出发的。国家逐步制定和完善了促进小城镇健康发展的政策措施，加快了小城镇户籍管理制度的改革。为促进小城镇的健康发展，鼓励农民进入小城镇，自1997年开始试点，到2001年正式在全国推行的小城镇户籍管理制度改革，从允许一定条件的城镇暂住人口正式取得城镇户口，演变到基本解除对小城镇的迁移限制，小城镇居民基本实现了迁徙自由。从目前我国发展小城镇的政策出发，对承包人全家迁入小城镇落户的，如果允许收回其承包的土地，将会影响农民进入小城镇的积极性，使其产生后顾之忧，不利于实现我国加快城镇化进程的政策目标。

2.应考虑到农民迁入小城镇后的社会保障问题

目前，我国的社会保障体系还不够健全和完善，特别是在小城镇，由于各地的社会经济发展不平衡，许多小城镇还没有建立健全社会保障体系。在这种情况下，进入小城镇落户的农民一旦失去非农职业或者生活来源，那么他在农村享有的土地承包经营权仍将是其基本的生活保障。根据我国目前小城镇的社会经济发展状况，2002年《农村土地承包法》第二十六条第二款规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”2018年《农村土地承包法》第二十七条第二款规定：“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。”第三款规定：“承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”

根据这一规定，承包人全家迁入小城镇落户的，应当按照承包人的意愿，保留其土地承包经营权，承包人可以按照农业生产季节回来耕作，也允许承包人依法将土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行流转。当然，如果承包人自愿将承包地交回发包人，也是允许的。

随着城市化进程的加快，有一部分农村剩余劳动力向设区的城市转移。目前全家进城落户的人数较少，以后随着社会经济的发展和城市户口的逐步放开会有所增加。承包人全家迁入设区的市，转为非农业户口的，他们已经不再属于农村集体经济组织的成员，不宜再享有在农村作为生产生活基本保障的土地承包经营权。同时，相对于小城镇而言，在设区的市，社会保障制度比较健全，承包人即使失去了稳定的职业或者收入来源，一般也可以享受到城市居民最低生活保障等社会保障。如果允许承包人保留其承包地，就会使其既享有土地承包经营权，又享有城市社会保障，有悖于社会公平。

此外，在设区的市，就业机会相对较多，承包人可以通过多种渠道实现非农就业，获得生活保障，其在农村享有的土地承包经营权所具有的基本生活保障的功能大大弱化。而在我国农村，由于人多地少，大部分地区存在人地矛盾。为缓解农村人地矛盾，发展农村经济，在这种情况下，承包人应当将其承包的土地交回发包人，使留在农村的农民有较多的土地耕种。因此，《农村土地承包法》第二十六条第三款规定，在承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。交回的耕地和草地，应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。

3.承包人应当交回的承包地仅指耕地和草地，但并不包括林地

这是因为林地的承包经营与耕地、草地的承包经营相比有其特殊性。林业生产经营周期和承包期比较长，投入大、收益慢、风险大。稳定林地承包经营权，有利于调动承包人植树造林的积极性，防止乱砍滥伐，保护生态环境。因此，对林地承包经营权不适用耕地和草地有关收回的规定，即使承包人全家迁入设区的市，转为非农业户口的，其承包的林地也不应当收回，而应当按照承包人的意愿，保留其林地承包经营权或者允许其依法进行林地承包经营权流转。

三、交回土地时承包人向承包地的资产投入应予以补偿

为鼓励农户对土地进行投入，使承包人在交回或者发包人依法收回承包地时，承包人向承包地的资产投入得到补偿，2002年《农村土地承包法》第二十六条第四款还规定，在承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。现行《农村土地承包法》第二十七条第四款沿袭了这一规定。如承包人对盐碱度较高的土地或者荒漠化的土地进行治理，使其成为较为肥沃的土地，在交回承包地时，发包人应当对承包人因治理土地而付出的投入给予相应的经济补偿。

【典型案例】

承包期内承包地的归属[63]

——对发包人的限制及对承包人的保护

基本案情

1992年在第一轮土地承包期间，被告戌海市安屯镇亥屯村北井损坏，所属水田无法耕种，重新打井需要资金。当时亥屯村村委会决定对土地重新分配，每亩收取100元打井费用，并按照缴纳的打井费用数额将水田发包给相应的村民，原告孙某奇按照出资额承包了61.8亩水田。

2001年在第二轮土地承包开始后，被告与原告签订《土地承包合同》，水田和旱田承包面积合计为61.8亩，承包方式为家庭承包，承包期限自2001年3月1日起至2031年3月1日止，并于2006年为原告孙某奇颁发了土地承包经营权证书。

另查明，1991年亥屯村社会负担计算表中记载孙某奇家三口人，承包地面积5.6亩；2005年亥屯村土地台账记载孙某奇家承包地水田和旱田合计54.6亩。按照亥屯村土地的实际情况，原告孙某奇家现承包的土地，包含同村其他村民以家庭承包方式应当承包而未能承包的土地。原告以被告于2014年提出解除《土地承包合同》的行为违法为由向法院提起诉讼，要求确认合同有效，继续履行合同。

一审判决宣判后，亥屯村村委会不服，提起上诉，要求依法撤销原判，改判其与孙某奇所签的承包合同无效。

被告认为，首先，该合同违反法律规定。根据《农村土地承包法》第五条的规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。该合同剥夺了本村其他没有分到地的村民的合法权益。其次，该承包合同违反法定程序。该合同违反《农村土地承包法》第十八条和第十九条的规定。最后，一审适用法律错误。《物权法》第一百二十五条和第一百三十一条规定的承包经营权人是指第一轮的承包人，而不是孙某奇。《物权法》的生效时间是2007年，不能调整2001年签订的合同。孙某奇在基层法院起诉时已经超过法律规定的诉讼期间，法院应依法裁定驳回起诉，遂请二审法院直接驳回起诉。综上所述，请二审法院依法支持亥屯村村委会的上诉请求。

孙某奇则认为，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。起诉时没有超过诉讼期间，一审时亥屯村村委会并没有提出这个问题。如果《物权法》不能适用，2003年颁布的《农村土地承包法》同样也不能适用。

法院审理

一审法院经审理认为，根据法律规定，土地承包经营权是用益物权，我国实行物权登记对抗制度，本案原告已经取得土地承包经营权证，即依法对其承包经营的耕地享有占有、使用和收益的权利。根据法律规定，承包期内发包人不得收回承包地。关于被告亥屯村村委会提出的双方签订的土地承包合同无效的反驳意见，法院不予支持。故依据《物权法》第一百二十五条和第一百三十一条之规定，确认原告孙某奇与被告戌海市亥屯村村委会签订的土地承包合同有效。

二审法院经审理认为，《物权法》第一百二十五条规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。第一百三十一条规定，承包期内发包人不得收回承包地。《农村土地承包法》等法律另有规定的，依照其规定。

亥屯村村委会提出，一审适用法律错误，《物权法》第一百二十五条、第一百三十一条规定的承包经营权人是指第一轮的承包人，而不是孙某奇。《物权法》的生效时间是2007年，不能调整2001年签订的合同。对于亥屯村村委会提出的上述理由，法院认为，《物权法》中规定的承包经营权人应指依法享有承包经营权的主体，而非特指哪一轮的承包人，亥屯村村委会在庭审中亦表示，其该项主张为其对《物权法》的理解，并无法律依据。原审法院适用《物权法》是为了明确对于土地承包经营权应如何认定及保护，而非调整2001年签订的合同。故亥屯村村委会的上诉理由，法院不予支持。

案件评述

一、本案的焦点在于原、被告签订的承包合同是否有效

本案中，原告与被告签订的《土地承包合同》合法有效。首先双方签订合同是在自愿平等的基础上；内容程序合法；对于主体方面，在农村，农业集体经济组织所有的土地的承包经营合同关系，其主体属特殊主体，即发包方必须是作为土地所有者的农业集体经济组织，承包方必须是该农业集体经济组织的成员，原、被告符合法律对于签订承包经营合同主体资格的规定。

根据《民法典》第三百三十七条所沿袭的《物权法》第一百三十一条“承包期内发包人不得收回承包地”的规定，原告有土地承包经营权，被告方不得以《土地承包合同》无效为由，收回原告已经获得的承包地。

二、我国关于承包地收回的制度

为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予承包人长期而有保障的土地承包经营权，维护承包人的合法利益，促进经济发展和稳定，必须稳定土地承包关系，禁止发包人随意收回承包地。但如果法律另有规定时，可以另案处理。

1.原则上禁止发包人随意收回承包地

《民法典》第三百三十七条沿袭了《物权法》第一百三十一条的规定，承包期内，发包人不得收回承包地。这一规定对稳定土地承包关系具有重要意义。根据这一规定，除法律特别规定可以收回承包地的情形外，发包方都不得收回承包地。

发包方原则上不得以任何理由收回承包地，可以切实保障承包方的经营权，从而有利于调动其在承包地进行长期投入的积极性，鼓励其进行长期投资，提高土地肥力和产出水平，促进生产，发展社会经济。[64]

2.法律规定只有特定情形下方可收回承包地

其他法律规定的特定情形一般包括以下几种：

（1）举家迁入城镇者

承包期内，土地承包经营权人全家迁入小城镇落户。这种情况应当按照土地承包经营权人的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依照法律规定进行承包经营权流转。

（2）全家农转非

承包期内，土地承包经营权人全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包人。土地承包经营权人不交回的，发包人可以收回承包的耕地和草地。

3.法律规定的其他条件

此为兜底性条款，自不待言。