第二百四十七条 【矿藏、水流和海域的国家所有权】

矿藏、水流、海域属于国家所有。

【条文疏义】

本条沿袭了《物权法》第四十六条之规定。

一、本条是关于矿藏、水流、海域所有权的规定

我国《宪法》第九条第一款明确规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有……”《物权法》与《宪法》的规定一脉相承，为了保护矿藏、水流、海域，《物权法》又一次强调了它们的权利归属，本条规定突出了矿藏、水流、海域三种自然资源的重要性。

二、矿藏指能用于生产和生活的蕴藏在地壳中的各种矿物

大自然中的矿产资源包括固体、液体、气体状态的各种金融矿产、非金融矿产、燃料矿产、地下水和地下热能等。矿藏属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿藏的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。

三、水流、海域都属于水资源

海洋、江河、湖泊、池塘、水库、运河、冰川、积雪等所含的水以及地下水都应属于国家所有。为了保护水流、海域，解决我国水资源利用存在的问题，应采取各种保护措施，对水流、海域进行合理开发利用。

【典型案例】

河流是否可以属于集体所有[40]

——河流属于国家所有

基本案情

涪江河为嘉陵江的一条支流，原告系该河一岸甲家村4组的农村承包经营户（合并之前为天乙村七社）。1998年农村土地进行第二轮承包，据当年《承包土地及附着物登记簿》记载，原告承包的“河坝”坐落于“河边”。2010年11月30日，原寅南县人民政府向原告颁发了《农村土地承包经营权证》，其中原告所承包“河坝”北至界线为：“河心”。2014年11月，经招标，隆丙建材有限公司为寅南航电枢纽工程供砂石骨料采购中标单位，砂石骨料开采地点为天主坝采点和鹭鸶溪坝采点，其中天主坝采点的涪江河南岸为原告所在的甲家村4组。2016年9月，隆丙建材有限公司委托被告庄丁公司进行开采，庄丁公司于同年10月取得在涪江河天主坝采点开采砂石的许可，同月18日，被告开始采砂，采砂地点为涪江河道内。

原告认为其所持有的《农村土地承包经营权证》合法有效，涪江河为其集体土地范围，被告在其承包范围内采砂侵犯其权益，并且被告的采砂行为造成河岸水土流失，多次阻拦被告采砂未果，遂诉至法院，请求人民法院依法判决被告停止侵害、排除妨碍，返还原告被侵占的土地。

原告认为一审认定滩涂错误，以一审法院事实认定不清，适用法律错误，请求二审法院依法改判。

法院审理

一审法院经审理认为，原告的诉讼请求，与事实不符，于法无据，应予以驳回。理由如下：其一，根据《物权法》第四十六条、第四十八条的规定，矿藏、水流、海域属于国家所有。森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。本案中所涉及的涪江河为国家所有，该河流中所涉及的砂石等自然资源亦应为国家所有。其二，原告所在社的农村集体土地所有权登记的范围表明，该社集体土地范围并未包括涪江河。其三，原告于2010年取得的《农村土地承包经营权证》上“河坝”登记范围与原告于1998年实际承包的“河坝”土地范围不一致，法院认为，《农村土地承包经营权证》仅仅是证明土地承包经营权的凭证，并非设立土地承包经营权的依据，因此，单凭《农村土地承包经营权证》不能证明原告的土地承包经营权范围延至河心。

综上，被告庄丁公司依法取得采砂许可并在采砂规划区中开采砂石，未侵犯原告的权益，故法院驳回原告的诉讼请求。

二审法院经审理认为，关于上诉人承包土地范围是否包含“河心”“河滩”的问题。第一，从权利来源看，寅南县梓寅镇（乡）天乙村农村集体土地登记飞地汇总表（四）可以证明，在1996年11月28日登记时，天乙村的河流和河滩均属国有。第二，从登记内容是否正确看，重卯市寅南区农业委员会向法院出具了说明书，可以证明潼街道甲家村4社部分农户地块四至界线地块边界错误，对边界有错误的承包经营权证至今没有修改更正。第三，从法律规定看，根据《物权法》第四十六条和第四十八条的规定，矿藏、水流、海域属于国家所有。森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。

本案中所涉及的涪江河为国家所有，该河流中所涉及的砂石、河滩、河心等亦应为国家所有。综上，上诉人承包土地范围不应包含“河心”“河滩”，被上诉人仅在水面上作业，并没有在上诉人承包土地范围进行施工，被上诉人并未侵害上诉人的权益。故维持原判。

案件评述

一、本案涉及河流的所有权问题

《民法典》第二百四十七条沿袭《物权法》第四十六条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”对于矿藏、水流、海域这些特殊的自然资源，国家对其享有所有权，关于这些自然资源的开发和经营，法律根据不同的自然资源分别另有规定。

针对本案，我们将以河流为例探讨矿藏、水流、海域的国家所有权问题。《宪法》《水法》《物权法》都明确规定了河流属于国家所有。本案中涪江河的归属是本案纠纷解决的前提。根据法律规定，涪江河为国家所有，该河流中所涉及砂石等自然资源亦应为国家所有，体现了国家对水流等自然资源的所有权，其他个人或组织不能基于其主张权利。所以本案中原告的诉求被驳回。

通过本案可知，矿藏、水流、海域是属于国家所有的，同时国家允许单位或个人对其开发利用，但单位或个人应依法提出申请，经批准并办理登记后方可有权开发利用，但那已是他物权或限定物权，乃至“准物权”范畴内的事了。

二、本条规定的实际意义

矿产资源是国民经济和社会发展的重要物质基础，只有严格依照宪法的规定，坚持矿藏属于国家所有，即全民所有，才能保障我国矿产资源的合理开发、利用、节约、保护和满足各方面对矿产资源日益增长的需求，适应国民经济和社会发展的需要。

水流是我国最宝贵的自然资源之一，是实现可持续发展的重要物质基础。只有严格依照宪法的规定，坚持水流属于国家所有，即全民所有，才能保障我国水资源的合理开发、利用、节约、保护和满足各方面对水资源日益增长的需求，适应国民经济和社会发展的需要。目前世界各国都在对传统的水资源配置方式进行改革和探讨，以求更有利于水资源的合理利用和保护。从新西兰、美国、澳大利亚等国家目前的研究结果和改革趋势来看，将政府和市场的结合作为解决这一问题的有效途径，即在加强政府对水资源保护和管理的同时将水资源纳入市场配置的轨道。[41]

水资源有重要的价值，我国要建立健全水资源物权保障体系，首先应当从传统的以占有为核心的权属观转变为以利用为核心的权属观，从水资源利用的单一经济价值观转变为多元价值观，承认水资源在经济价值以外还具有生态价值、美学价值和其他价值。在强调水资源所有权的同时，重视以实现对水资源的使用和收益为目的而设立的用益物权。

此外，也有学者认为，市场配置对生态用水分配是无功能的。主要基于以下原因：第一，水资源的生态价值无法衡量，更无法定价，因而无法进入市场；第二，生态用水的公共物品属性更加突出，其具有很强的非排他性与非竞争性的特点[42]。并且有学者提出：若允许生态用水权进入流通领域，则很可能发生许多为了眼前利益而牺牲人类生存环境的现象。因此，应该对生态用水权采取公共保留政策，国家作为生态用水的权利人，统一对生态用水进行调度和分配。[43]

海域属于国家所有，指国家享有对海域的占有、使用、收益和处分的权利。这不仅能正本清源，纠正思想上的错误认识，而且有助于树立海域国家所有的意识和有偿使用海域的观念，使国家的所有权权益能在经济上得到实现。

三、关于自然资源的法律规制

自然资源的国家所有程度之高与立法保护的强度之强是较明显的，在自然资源的国家所有领域，除《宪法》和《民法典》外，我国还有专门的立法规定。自然资源具有较高的经济价值，又有较强的稀缺性。面临经济发展的资源需求，此类财产能带来巨大的收益，因此，自然资源的国家所有权行使，很大程度上是保护与使用、支配与收益的权衡问题。

自然资源的产权，包括两个部分：一个是对资源的收益权，另一个是对资源的控制权。如果两种权利相互分离，那么，无论何时、何地、何人，由于自利行为的出现就会导致效率的损失，目前，资源性财产的所有权就存在这种支配与收益的分离。结果，一方面，资源的实际控制权被各地方和部门条块分割，国家的整体权利得不到维护；另一方面，缺乏收益机制的地方与部门，或怠于保护，或变更管理为占有，导致资源的流失与滥用。权能配置不当与利益冲突，严重影响着所有权的行使效率，造成自然资源的破坏。

改变这一局面的关键，是作为所有者的国家与实际管理者的地方之间确立利益协调机制，实现收益权与控制权相结合、相统一。具体思路就是依据自然资源分级管理的现状，实行信托“分级收益”。目前，为确保国家所有权的行使，仍要坚持实践中形成的以国务院作为统一的代表，省与市、县分级行使的模式。依法确立地方各级政府在行使国家所有权时的代理人地位，并给予其享有一定比例资源利益的权利。从而，在地方政府完成代理责任，国家作为所有者权益实现的同时，确保地方政府的利益也可以得到合理的实现。

为照顾拥有自然资源地区的自身利益，国家应给予地方及当地群众一定的特殊权利，而不应局限于允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、黏土以及为生活自用采挖少量矿产。这样，国家通过部分收益的下放，充分调动地方政府管理和保护自然资源的积极性；地方支付管理与保护成本后，既实现了自身的收益，也确保了国家的利益。因此，可以说，在坚持重要资源为国家所有的前提下，采取信托“分级收益”的方式既避免了收益与支配分离的所有权残缺状态，又实现了对自然资源的合理利用与保护。

四、自然资源“准物权”属性之争

1.在我国自然资源国家所有权应属于民法上的所有权

既然相当一部分学者否认其非“主权性权力”；从大陆法系主要国家的立法例与学说，结合我国民事立法与理论看，自然资源使用权理所当然应归入用益物权的范畴，学者们多认为“准物权”说不符合传统物权理论完整的制度设计与体系效应，应予以摒弃。自然资源权在结构上应区分自然资源国家所有权、自然资源使用权、资源出产物个人所有权三类，它们都属于物权；在立法模式上应选择一般法与特别法相结合的形式，在《物权法》或《民法典》中只作原则性规定，而由单行特别法作具体规范设计，以保障法律体系的完整与协调，促进自然资源的效用最大化与价值的扩张。[44]

2.我国自然资源产权相关法律制度基本成型

传统物权制度在自然资源领域必须不断改革。健全自然资源资产产权的必要性体现在：（1）“社会的集体行动”构建了所有权的交换规则； （2）自然资源的使用价值与价值的社会基础性；（3）自然资源在经济活动之中所具有的经济稀缺性；（4）“定分止争”“物尽其用”是自然资源开发利用的根本原则。

故民法学界主流观点都已认识到，自然资源准物权与典型的用益物权存在明显的差别；“准用益物权”完全可以诠释自然资源使用中的非典型物权特征。未来统一物权登记应将准用益物权列为独立的类型，明确自然资源产权之归属通过合理分配权利义务以在公法规制下实现社会整体收益最大化。[45]

3.“准物权”理论业已比较成熟

人大代表孙宪忠研究员，曾就类似于采矿权可以准用物权保护规则予以规定，提出正式立法提案：他认为，“准物权”大体上有：采矿权、海域使用权、渔业权、采伐权、取水权等。这些权利的基本特点，是依据行政批准或者行政许可取得、直接占有使用特定物，有些还可以取得收益，它们虽然并非根据民事行为取得，但是权利的享有和保护也可以准用物权规则，因此在民法上统一称之为“准物权”。考虑到这些权利都是在所有权基础上设置的权利，将它们规定在“用益物权”的体系之下，强调其外观上占有、使用和收益的特点，这种体例既符合法理也符合国情。[46]