第五章 国家所有权和集体所有权、私人所有权

第二百四十六条 【国家所有权】

法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。

国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定。

【条文疏义】

本条沿袭了《物权法》第四十五条之规定，仅做了标点方面的修订。

一、国家所有权的概念

国家所有权，是指国家对国有财产的占有、使用、收益和处分的权利，它本质上是社会主义全民所有制在法律上的表现。[29]

这里的“国家所有的财产”是指依法属于全民所有的财产，不仅包括国家拥有所有权的财产，如矿藏、水流、海域，国有的土地以及森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，野生动植物资源，无线电频谱资源，依法属于国家所有的文物，国有的铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，国家机关和国家举办的事业单位依法直接支配的国有财产，而且包括国家依法投入企业的动产和不动产。另外，国家的财政收入、外汇储备和其他国有资金也属于国家所有的财产。

所有权是一项民事权利，但国家所有权与个人所有权相比，有两个显著的特征：第一，国家是主权者，是法律的制定者，国家主要以立法形式决定其所有权的行使方式及相关问题。第二，国家所有权由国务院代表国家具体行使。

二、国家所有权主体的唯一性和统一性

苏联法学理论认为，将国家所有权主体的唯一性与统一性解读为国家所有权两个最重要的特征。主流法学基本理论信守这一理论，并将其视为坚持社会主义公有制不变的信条。[30]

国家所有权主体的唯一性与统一性理论坚持，国家财产只有国家才享有所有权，任何组织和个人都不得成为国家财产的所有人。国家的各级行政机构和国有企业事业单位虽然都可占有一定的国有财产，并对其所占有的国有财产在法律规定的范围内享有使用、收益和处分的权利，但占有者的这些权利是来源于国家的授权，是代表国家行使所有权，其本身并不是国家财产的所有人。

然而，这一与计划经济体制相适应的理论，在社会主义市场经济中仅能有条件地适用于纯粹的国有企业，而且其内涵业已发生重大变化，其难以适用于其他诸如国家出资的企业。[31]《民法典》物权编第二百四十六条第二款沿袭《物权法》第四十五条第二款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”这是因为国有财产具有广泛性，国家要对所有国家财产直接行使占有、使用、收益和处分是不可能的。所以国务院代表国家对国有财产行使所有权，以便更好地利用和发挥国家财产的效用，取得最佳的经济效益和社会效益。关于国家所有权的行使法律另有规定的，还应当依照相关法律的具体规定。

改革开放以后，国家所有权主体的唯一性与统一性，并非国家所有权的唯一模式。在历史与现实中，存在多种双重或多重的所有权模式，其都为选择适合市场经济需要的国家所有权的其他模式提供了借鉴的可能。所以明晰产权，必须分割所有权，必须承认所有权主体可以分为多个层次，必须破除所谓“国家所有权主体的唯一性与统一性”的理论，在“不重归属而重利用”的社会本位主义语境下，必须承认一物可以“多主”的法律现象。在产权实现多层次、多元化之后，国家只作为国有财产第一层次或最高层次的产权主体存在，只在这个层次上明确国家为国有财产的所有者即可，这种“所有者”的地位已表明，“两权分离”理论业已完成其历史使命，将被多重所有权的理论所取代，国家所有权主体的唯一性与统一性理论也将无须存在于任何经济领域中。[32]

【典型案例】

挖出的乌木究竟应归谁所有[33]

——自然资源属于国家所有如何理解

基本案情

2013年3月至6月，被告欧某平、欧某富、潘某华等九人口头协议共同在辰波县马申村新华组地段挖乌木，因需在原告张某发家的自留地中开挖乌木，开挖乌木前，被告代表各合伙人给付了原告土地使用费3万元，并协议挖出乌木后扣除开挖费用，按乌木出售价格总价的10%支付原告提成。后在原告及他人的自留地中挖出乌木一根，该乌木经全体股东协商以105万元出售，出售乌木后原告之子张某分得了8.5万元。经查明，原、被告在挖掘乌木时并未取得相关的挖乌木的资质，也未参加辰波县人民政府进行的乌木勘查开采权公开竞拍。

原告张某发诉称，被告挖出一根乌木，售价135万元，扣除开挖成本10万元后，被告应分给原告12.5万元的提成，但被告只给了原告之子8.5万元提成，余款至今未付，致原告的合法权益受到侵犯。故依法向法院提起诉讼，请求法院判令被告支付原告剩余的乌木提成4万元及相关诉讼费用。

被告欧某平辩称，卖乌木时在场的股东有欧某平等九人，经全体股东协商同意后的乌木出售价共计105万元，乌木卖出后所有股东在现场按股份除去开销的20万元后价款的10%为8.5万元，之后张某发不知听谁说乌木卖了135万元，要求给付余款4万元，因无相关的事实依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。

法院审理

法院经审理认为，除法律规定属于集体所有的以外，自然资源属于国家所有。乌木是由楠木、红椿等树木因自然灾害埋入淤泥，在缺氧高压状态下，在细菌等微生物的作用下，经长期的碳化过程形成的碳化木。因此，乌木形成于自然，属于自然资源，且不属于法律规定属于集体所有的范围，故乌木应属于国家所有。乌木不属于集体所有，更不属于个人所有。

《物权法》第四十五条第一款规定法律规定，属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。故原、被告等合伙人挖出的乌木并不属于原、被告及各合伙人所有。《合同法》第五十二条规定损害社会公共利益的合同无效。[34]原、被告在未取得相关资质的情况下擅自挖掘乌木并进行买卖，损害了社会的公共利益，违反了法律的相关规定。

故本案中，原、被告订立的口头协议无效。原告无权根据无效合同主张其民事权利，故判决驳回原告张某发的诉讼请求。

案件评述

一、传统国家所有权主体的统一性与唯一性的理论认知

1.本案涉及国有财产所有权的理论认识问题

本案中，原、被告签订的协议虽然是双方真实的意思表示，但案涉自然资源依法属于国家所有，所以原、被告就挖出的乌木进行买卖并分配收益的协议无效。当然，随着《民法总则》对民事法律行为理论内涵的正本清源，这一结论显然业已成为“无本之木，无源之水”，《民法典》物权编沿袭了《民法总则》的相关规定。

《物权法》第四十五条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”第四十八条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”本案所涉及的乌木属于自然资源，且不属法律规定属于集体所有的范围，根据《物权法》规定属于国家所有。

2.本案的特殊之处在于协议所指向的对象是自然资源

自然资源是国民经济和社会发展的重要物质基础，只有严格依照宪法的规定，坚持法律规定的自然资源属于国家所有，即全民所有，才能保障我国自然资源的合理开发、利用、节约、保护和满足各方面对自然资源日益增长的需要，适应国民经济和社会发展的需要。《宪法》第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有……”

可见，无论是国家的根本大法，还是保护财产利用和归属的《物权法》，均无一例外地确认了自然资源的国家所有权。国家是法律规定自然资源的所有权人，享有对该范围内自然资源的占有、使用、收益、处分的权利。

3.违法占有、使用和转让属于国家所有的自然资源的行为性质

本案中的原、被告在签订该协议时应当知道乌木属于自然资源，属于国家所有，但原、被告仍在未取得相关资质的情况下擅自挖掘乌木并进行买卖，损害了社会的公共利益，违反了法律的相关规定。根据《合同法》第五十二条的规定，损害国家利益订立的合同无效，而且这种无效是自始无效、当然无效且绝对无效。

4.国务院代表国家行使国有财产所有权

国家作为抽象的主权者其不可能具体行使国家所有权的各项权能，具体权能的行使还需要由中央政府的各有权部门来完成。

在《民法典》物权编征求意见的过程中，有的学者认为，由“国务院代表国家行使国家所有权”可操作性不强。有的学者提出，国有自然资源的所有权实际上有不少是由地方人民政府具体行使的，应规定地方人民政府也有权代表国家具体行使国有自然资源的所有权。有的学者建议，明确实践中行使所有权的地方各级政府同国务院之间的关系是委托还是授权。有的学者认为，应该由全国人民代表大会代表国家行使国家财产所有权。

立法机关经研究认为，依据宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关。全国人民代表大会代表全国人民行使国家权力，体现在依法就关系国家全局的重大问题做出决定，而具体执行机关是国务院。我国的许多法律已经明确规定由国务院代表国家行使所有权。

有学者强调自然资源国家所有权的公权力属性，认为自然资源归国家所有是一种积极干预权，目的在于实现自然资源的合理利用。[35]但是针对该规定有学者提出部分意见，一方面，是国家所有权的代表表现出所有者的虚置；另一方面，认为由国务院代表国家行使国家所有权可操作性并不强。[36]

二、有学者主张乌木系无主物故通过自由先占构成习惯法

1.有学者主张依《物权法》第三十条案涉乌木可因先占取得其所有权

传统民法理论认为，土地上若有特定类型用益物权，用益物权人享有排他先占权；若无，就集体土地，集体成员有排他先占权，就国有土地，国家负有容忍自由先占之义务。先占若侵害他人之排他先占权，或违反先占之禁止，不能取得所有权。

国家所有权可分为宪法上、民法上国家所有权，两者之性质、规范意义不同；后者系前者于私法上之落实，且采“种类法定主义”。民法上自然资源国家所有权之客体，仅限于构成“国民经济与社会发展的重要物质基础”者；就国有之自然资源，公民亦享有合理使用之基本权利。

就乌木所有权之归属，考察学界现有论述，大体可分为两类：一类学说主张直接按照“国家所有”之法律规定，无须另有他种法律事实，即可确定其所有权，可称为“确认说”；另一类学说则主张权利人系依他种法律事实而取得所有权，如下述“天然孳息先占说”“埋藏物发现说”，可概称为“取得说”。

2.学界主张经运用法学方法可知习惯法肯认“自由先占”规则

（1）乌木非属文物、古生物化石，亦非矿产资源、野生植物资源或其他自然资源，亦不构成天然孳息、埋藏物，其系无主物；

（2）就无主物，我国习惯法上承认自由先占规则，故无法律漏洞。

先占人得因先占而取得乌木所有权（《民法总则》第十条肯认习惯法之法源地位）。经立法者考量而未作规定，未必构成“有意义之沉默”，其亦得作为立法者“有意之暧昧”而构成“明知之法律漏洞”，此种情形于我国法上尤为常见。

土地上存有土地承包经营权、宅基地使用权等特定类型之用益物权时，用益物权人享有排他先占权（《民法典》第三百二十三条沿袭了《物权法》第一百一十七条“收益”概念之目的性扩张）。土地上未设定上述特定类型用益物权时，如属集体土地，集体成员方具有先占权（《物权法》第五十九条第一款[37]结合第三十九条[38]“收益”概念之目的性扩张），其成员内部之利益分配，得以集体规约定之；如属国有土地，国家负有容忍合理自由先占之义务，此为“法律保留”原则的题中应有之义，没有立法机关的明文规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行为必须有法律授权。

先占若侵害他人之排他先占权，或违反先占之禁止，即不能取得其所有权（违反《物权法》第三十条之“合法”要件）。

无论自由先占，还是依先占权之先占，先占人均负有遵守自然资源保护、环境保护法律规定之义务，其违反得引发相应刑事、行政、民事责任，故可据以遏制或避免因先占而导致自然资源或环境之破坏。[39]