微言要义

无损害则无救济，无责任也无救济。

本条来源

原法第六条、第三十五条。

立法演变

本条沿用了第六条，删除了第三十五条。

条文释义

一、规范意旨

本条规定了保护当事人权利原则，是对“无救济无处罚原则”的拓展。[70]本原则是依法行政原则的必然要求。

一是从情理来看，剥夺、限制他人权利或者增加其义务，必须给个理由，也应当允许其陈述、申辩，只有这样才能保障行政处罚决定得以顺利执行。

二是从事理来看，行政机关充分告知，当事人充分陈述申辩，能够确保行政调查所发现的事实为客观事实，经验表明，行政机关发现事实的能力尚不能满足实践需要，因此，公众参与有助于确保信息对称，事实清楚。

三是从法理来看，本法的立法目的是“规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”，当事人的参与也是为了实现权利与权力的平衡。

二、陈述权、申辩权

陈述权、申辩权是当事人的法定权利，行政机关必须履行相应告知义务。陈述权、申辩权是指行政机关在作出行政处罚决定之前，告知当事人拟作出的行政处罚内容（包括裁量）、事实、理由、依据，以及当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利，当事人有权针对行政机关的告知陈述、辩驳自己在事实、理由、证据和法律适用等方面意见的权利。行政执法人员进行复核后，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳，并在此基础上作出行政处罚决定。

基于效率的考量，申辩程序分为普通申辩和听证。听证是一种正式的申辩程序，因此法律对听证的范围作了限制，但从实践来看，听证的使用频率不高，有的直辖市城管综合执法局每年听证案件在10件左右，中小城市使用的频率更低，当事人放弃听证申请权的情况也比较多。但是，对于反垄断等领域的行政处罚而言，标的额大，听证程序使用得更多些。

本次修订作了以下几个方面的完善：一是进一步完善了陈述权保障，明确规定行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。二是增加了非现场执法的陈述权、申辩权。与普通程序不同，非现场执法的当事人拥有查询权。未履行相关程序的，根据本法第三十八条的规定，相关行政处罚行为可以被认定为无效。

三、申请行政复议或者提起行政诉讼

（一）申请行政复议

1.基本规定。

行政复议是解决“民告官”行政争议和行政机关自我纠错的重要法定机制。根据《行政复议法》第二条、第四条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定。公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

2.行政复议申请书。

行政复议申请书应当载明下列事项，并附具申请人身份证明的复印件：申请人的基本情况，包括姓名或者名称、有效身份证件号码或者统一社会信用代码、住所、联系方式等；被申请人的名称；行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由；公民的签名及捺印；法人的盖章及法定代表人签名；其他组织的盖章及主要负责人签名；申请行政复议的日期。申请人对两个以上行政行为不服的，应当分别申请行政复议。

3.行政复议决定不增加处罚种类或加重对申请人的处罚。[71]

行政复议机关在对被申请人作出的行政处罚或者其他具体行政行为进行复议时，作出的行政复议决定不得对该行政处罚或者该具体行政行为增加处罚种类或加重对申请人的处罚。

4.行政复议法修订征求意见稿的主要内容。

2020年，司法部就《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》公开征求意见。从征求意见稿来看，行政复议的范围、行政复议申请的提出、行政复议受理与审理、行政复议决定、法律责任等方面都作了大量修改。其中，现行“条块结合”的管辖体制也作了修改，实行相对集中行政复议权，取消地方政府部门的复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使复议职责。同时，相应明确了国务院部门的管辖权限以及保留“条条管辖”体制的特殊情形，对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务等实行以中央为主与地方政府双重领导的行政机关、国家安全机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。此外，《行政诉讼法》修订引入行政机关和行政复议机关双被告制度后，理论界和实务界提出行政复议机关作为被告存在不少弊端，这也是《行政复议法》修订中的一个重要问题。

（二）提起行政诉讼

我国于1982年开始建立行政诉讼制度。1989年，我国出台了《行政诉讼法》，这部被称为“民告官”的法律规定了行政诉讼程序的基本规则，并于2014年、2017年进行了两次修正。根据该法第十二条第一款第一项的规定，对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的，可以提起行政诉讼。人民法院可以判决撤销或者部分撤销，确认违法但不撤销行政行为、确认无效，重新作出行政行为，变更原行政处罚决定。在诉讼期间，不停止行政行为的执行。但被告认为需要停止执行的，原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，以及人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的，可以裁定停止执行。

四、提出赔偿要求权

《国家赔偿法》专门规定了行政赔偿，因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，当事人可以依据《国家赔偿法》先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。需要注意的是，《国家赔偿法》第二章规定只赔偿人身权中的“身体伤害或者死亡”以及财产权。

法条关联

《行政复议法》；《行政诉讼法》；《国家赔偿法》第二章；《保健食品化妆品监督行政执法文书规范（试行）》第三十三条等。

案例评议

上海鑫晶山建材开发有限公司诉上海市金山区环境保护局环境行政处罚案[72]

◆裁判要旨

企业事业单位和其他生产经营者堆放、处理固体废物产生的臭气浓度超过大气污染物排放标准，环境保护主管部门适用处罚较重的《大气污染防治法》对其进行处罚，企业事业单位和其他生产经营者主张应当适用《固体废物污染环境防治法》对其进行处罚的，人民法院不予支持。

本案争议焦点在于被告适用《大气污染防治法》对原告涉案行为进行处罚是否正确。其中涉及《固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款第七项、第二款及《大气污染防治法》第九十九条第二项之间的选择适用问题。前者规定，未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的，处一万元以上十万元以下的罚款；后者规定，超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。前者规制的是未采取防范措施造成工业固体废物污染环境的行为，后者规制的是超标排放大气污染物的行为；前者有未采取防范措施的行为并具备一定环境污染后果即可构成，后者排污单位排放大气污染物必须超过排放标准或者重点大气污染物排放总量控制指标才可构成。本案并无证据可证实臭气是否来源于任何工业固体废物，且被告接到群众有关原告排放臭气的投诉后进行执法检查，检查、监测对象是原告排放大气污染物的情况，适用对象方面与大气污染防治法更为匹配；《监测报告》显示臭气浓度超过大气污染物排放标准，行为后果方面适用《大气污染防治法》第九十九条第二项规定更为准确，故被诉行政处罚决定适用法律并无不当。