微言要义

民法是行政法的前置法，民法和行政法是刑法的前置法。

本条来源

原法第七条。

立法演变

三审稿在第一款第一个“违法”后增加了“行为”，在第二款“刑事责任”后增加了“的”。

条文释义

一、规范意旨

本条规定的是行政处罚责任与民事责任、刑事责任竞合的一般规则。民法、行政法、刑法是一种逻辑分类，但生活事实不因这种分类而自行区分为不同的法律事实，当三种法律关系交叉时，本法给出的态度是一体处理，具体可以概括为行民衔接、行刑衔接。这背后的原理是法律遵循生活、不同法律部门应保持一致。在竞合的情况下，行政执法人员需要从“专科大夫”转为“全科大夫”。

二、行政处罚责任与民事责任衔接

本条第一款的意思非常明确，即行政违法行为同时造成他人损害的，不排除承担民事责任。至于如何同时承担行政处罚责任和民事责任，本条没有明确。本法第二十八条、第七十四条、第七十八条对责令退赔作了规定。从单行法来看，公安部门对此作了较为详尽的规定，其他部门相关规定亟须细化。

一是当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。如，《公安机关办理行政案件程序规定》第一百九十二条规定：“有关违法行为查证属实后，对有证据证明权属明确且无争议的被侵害人合法财物及其孳息，凡返还不损害其他被侵害人或者利害关系人的利益，不影响案件正常办理的，应当在登记、拍照或者录像和估价后，及时发还被侵害人。办案人民警察应当在案卷材料中注明返还的理由，并将原物照片、清单和被侵害人的领取手续附卷。”当事人有违法所得的，可以主动退赔，行政机关也可用责令改正形式责令退赔。

二是利害关系人应当向作出行政处罚决定的行政机关申请退还、退赔。如果相关财物已经交给财政部门，根据本法第七十四条的规定，财政部门应当向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项。如，《公安机关办理行政案件程序规定》第一百九十七条规定：“对应当退还原主或者当事人的财物，通知原主或者当事人在六个月内来领取；原主不明确的，应当采取公告方式告知原主认领。在通知原主、当事人或者公告后六个月内，无人认领的，按无主财物处理，登记后上缴国库，或者依法变卖或者拍卖后，将所得款项上缴国库。遇有特殊情况的，可酌情延期处理，延长期限最长不超过三个月。”

三是财产不足以同时支付时，民事责任优先赔偿。《民法典》第一百八十七条规定：“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任。”除此之外，《公司法》等多部法律也有类似规定。

四是行政机关对自己临时占有的涉案财物承担保管义务。对于需要退还、退赔的涉案财物保管不善的，应当承担损害赔偿责任。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百八十七条第二款的规定，涉案财物的保管费用由作出决定的公安机关承担。实践中，有的涉案财物保管费用很高，行政机关是否要承担保管费用，值得研究。《民法典》第三百一十七条第一款规定：“权利人领取遗失物时，应当向拾得人或者有关部门支付保管遗失物等支出的必要费用。”

三、行政处罚责任与刑事责任衔接

“行刑衔接”是指行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于立案追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须向公安、检察等机关移送。“行刑衔接”是实践中的难点问题之一。本条以及第二十七条、第三十五条都作了相应规定。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等是本条的配套规定。

一是本条第二款给行政机关设定了作为义务。只要违法行为构成犯罪应当依法追究刑事责任的，都要移送司法机关，不得以罚代刑。本法1996年实施后，有案不移仍是“行刑衔接”面临的一个主要问题。有案不移行为的性质是滥用职权或者玩忽职守。为了切实解决该问题，食品药品领域以刑事手段介入，有案不移的，构成犯罪。《刑法》规定了有案不移的刑事责任。其中，食品药品的责任更重一些，第四百零八条之一第一款规定，负有食品药品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，依法应当移交司法机关追究刑事责任不移交，造成严重后果或者有其他严重情节的，处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果或者有其他特别严重情节的，处五年以上十年以下有期徒刑。

二是解决移送难的关键是移送标准。行政机关不移送的问题解决后，还要解决公安机关不接和不愿接的问题。实践中有一些争议，一方面，有的公安机关要求行政机关移送的案件达到刑事案件立案追诉标准，由于行政机关没有拘留等手段，没有能力达到公安机关的要求；另一方面，有的行政机关“打草惊蛇”，移送给公安之后就变成了“死案子”，在绩效考核的背景下，公安机关不愿意接。

2020年8月，国务院修改《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，在第三条增加一款，规定：“知识产权领域的违法案件，行政执法机关根据调查收集的证据和查明的案件事实，认为存在犯罪的合理嫌疑，需要公安机关采取措施进一步获取证据以判断是否达到刑事案件立案追诉标准的，应当向公安机关移送。”这实际上采用了主客观相结合标准，客观方面要求行政机关有初步的调查，即“调查收集的证据和查明的案件事实”，同时，主观方面要求“认为存在犯罪的合理嫌疑”，且“需要公安机关采取措施进一步获取证据以判断是否达到刑事案件立案追诉标准”。当然，这个标准限于知识产权领域的“行刑衔接”案件，其他领域的案件能否适用这个标准，还需要进一步明确。客观来讲，主客观相结合标准，充分考虑了行政机关和公安机关的不同需求，如果再从鉴定费用、绩效考核、人均办案量等角度进一步与之相配套，则有助于妥善解决有案不移、有案难移、以罚代刑等问题。

法条关联

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；《公安机关办理行政案件程序规定》；《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》；《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》；《治安管理处罚法》第二条；《道路交通安全法》第九十四条、第九十六条、第一百零一条、第一百零三条；《税收征收管理法》第六十三条、第六十五条、第六十六条、第六十七条、第七十一条、第七十七条至第八十四条；《中国银保监会行政处罚办法》第二十八条、第九十五条、第九十六条；《海关行政处罚实施条例》第二条等。

◆《全国人大常委会法工委关于道路交通安全法第九十九条、第一百零一条有关条款适用问题的意见》（2005年8月17日）

道路交通安全法第九十九条和第一百零一条对于造成交通事故后逃逸的行为规定了不同的处罚，分别适用于以下不同的情形：

1.对造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的，由公安机关交通管理部门依照道路交通安全法第九十九条的规定，处二百元以上二千元以下罚款，可以并处十五日以下拘留。

2.对发生重大交通事故，构成犯罪，没有逃逸的，除依法追究刑事责任外，由公安机关交通管理部门依照道路交通安全法第一百零一条第一款的规定，吊销机动车驾驶证。

3.对发生重大交通事故，构成犯罪，并且逃逸的，除依法追究刑事责任外，由公安机关交通管理部门依照道路交通安全法第一百零一条第二款的规定，吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得机动车驾驶证。

案例评议

吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境公益诉讼案[73]

◆裁判要旨

人民法院在审理人民检察院提起的环境行政公益诉讼案件时，对人民检察院就同一污染环境行为提起的环境民事公益诉讼，可以参照行政诉讼法及其司法解释规定，采取分别立案、一并审理、分别判决的方式处理。

◆检察要旨

检察机关在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关存在违法行政行为，导致发生污染环境，侵害社会公共利益的行为，且违法行政行为是民事侵权行为的先决或者前提行为，在履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序后，违法行政行为和民事侵权行为未得到纠正，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，检察机关可以参照《行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，向人民法院提起行政附带民事公益诉讼，由法院一并审理。

◆指导意义

本案是公益诉讼试点后全国首例行政附带民事公益诉讼案。

1.检察机关作为公益诉讼人，可以提起行政附带民事公益诉讼。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《检察院实施办法》，已失效）第五十六条和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《法院实施办法》）第四条、第十四条、第二十三条的规定，人民检察院以公益诉讼人身份提起民事或行政公益诉讼，诉讼权利义务参照民事诉讼法、行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件，《检察院实施办法》《法院实施办法》没有规定的，适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。

根据《检察院实施办法》第一条和第二十八条的规定，试点阶段人民检察院可以同时提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的仅为污染环境领域。对于人民检察院能否直接提起行政附带民事公益诉讼，《检察院实施办法》和《法院实施办法》均没有明确规定。根据《检察院实施办法》第五十六条和《法院实施办法》第二十三条的规定，没有规定的即适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。其中《行政诉讼法》第六十一条第一款规定了行政附带民事诉讼制度，该制度的设立主要是源于程序效益原则，有利于节约诉讼成本，优化审判资源，统一司法判决和增强判决权威性。在试点的检察机关提起的公益诉讼中，存在生态环境领域侵害社会公共利益的民事侵权行为，而负有监督管理职责的行政机关又存在违法行政行为，且违法行政行为是民事侵权行为的先决或前提行为，为督促行政机关依法正确履行职责，一并解决民事主体对国家利益和社会公共利益造成侵害的问题，检察机关可以参照《行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，向人民法院提起行政附带民事公益诉讼，由法院一并审理。

2.检察机关提起行政附带民事公益诉讼，应当同时履行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序。《检察院实施办法》规定，人民检察院提起民事公益诉讼或行政公益诉讼，都必须严格履行诉前程序。行政附带民事公益诉讼涵盖民事公益诉讼和行政公益诉讼，提起公益诉讼前，人民检察院应当发出检察建议依法督促行政机关纠正违法行为、履行法定职责，并督促、支持法律规定的机关和有关组织提请民事公益诉讼。

3.检察机关提起行政附带民事公益诉讼案件，原则上由市（分、州）以上人民检察院办理。《检察院实施办法》第二条第一款、第二十九条第一款、第四款规定，“人民检察院提起民事公益诉讼的案件，一般由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市（分、州）人民检察院管辖”“人民检察院提起行政公益诉讼的案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖”“上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级人民检察院管辖的案件”。由于检察机关提起的行政公益诉讼和民事公益诉讼管辖级别不同，民事公益诉讼一般不由基层人民检察院管辖，而上级人民检察院可以办理下级人民检察院的行政公益诉讼案件，故行政附带民事公益诉讼原则上应由市（分、州）以上人民检察院向中级人民法院提起。

有管辖权的市（分、州）人民检察院根据《检察院实施办法》第二条第四款规定将案件交办的，基层人民检察院也可以提起行政附带民事公益诉讼。

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[1] 张桂龙：《行政处罚法主要修改内容》，法治政府网：http：//fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1042/12691.htm。

[2] 郑玉波：《法谚（一）》，法律出版社2007年版，第141页。

[3] 雷立柏：《拉英德汉法律格言词典》，宗教文化出版社2008年版，第131页。

[4] 何海波：《聚焦行政处罚法修改》，主持人语，《中国法律评论》2020年第5期。

[5] 英国权威学者韦德认为，关于行政法定义，首先一个最为接近的说法是，认为行政法是有关控制政府权力的法。从大多数法律人的观点来讲，这一定义，至少构成了该学科的核心。行政法的主要目的，就是保证政府权力始终在法律的边界内行使，从而保护公民权利，防止权力滥用。[英]威廉·韦德、[英]克里斯托弗·福赛：《行政法（第十版）》，中国人民大学出版社2018年版，第4页。这一观点至少在1997年就已经在中国具有广泛影响。叶必丰：《控权论研究》，《南京大学法律评论》1997年卷。

[6] 胡锦光、王锴：《论我国宪法中“公共利益”的界定》，《中国法学》2005年第1期；胡锦光、王锴：《论公共利益概念的界定》，《法学论坛》2005年第1期。

[7] 对应2020年修改后的《著作权法》第五十二条。

[8] 《国家版权局关于查处著作权侵权案件如何理解适用损害公共利益有关问题的复函》（国权办〔2006〕43号）。

[9] 罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，《中国法学》1993年第1期；罗豪才、沈岿：《平衡论：对现代行政法的一种本质思考——再谈现代行政法的理论基础》，《中外法学》1996年第4期；罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》，《中国法学》1996年第4期；罗豪才、宋功德：《行政法的失衡与平衡》，《中国法学》2001年第2期；罗豪才、宋功德：《行政法的治理逻辑》，《中国法学》2011年第2期。

[10] 该条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”

[11] 该条规定：“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任。”

[12] 崔卓兰：《行政处罚法学》，吉林大学出版社1998年版，第5页。

[13] 陈清秀：《“行政罚法”》，法律出版社2016年版，第7页。

[14] 我国台湾地区“司法院”释字第621号提出：国家以公权力对于人民违反行政法规范义务者科处罚锾，其处罚事由必然与公共事务有关。而处罚事由之公共事务性，使罚锾本质上不再仅限于报应或矫正违规人民个人之行为，而同时兼具制裁违规行为对国家机能、行政效益及社会大众所造成不利益之结果，以建立法治秩序与促进公共利益。行为人受行政罚锾之处分后，于执行前死亡者，究应优先考量罚锾报应或矫正违规人民个人行为之本质，而认罚锾之警惕作用已丧失，故不应执行；或应优先考量罚锾制裁违规行为外部结果之本质，而认罚锾用以建立法治秩序与促进公共利益之作用，不因义务人死亡而丧失，故应继续执行，立法者就以上二种考量，有其形成之空间。

[15] 刘长兴：《论行政罚款的补偿性——基于环境违法事件的视角》，《行政法学研究》2020年第2期。

[16] 现行法罚款数额低，有的不能有效遏制和预防违法行为，是个现实问题，这方面需要通过持续修法、释法予以改变。立法中，也有必要重新审视行政处罚类型与违法行为的配比性、人身自由罚、行为罚、资格罚与财产罚的不同适用情形和治理效果。

[17] 杨解君：《秩序·权利与法律控制——行政处罚法研究》，四川大学出版社1995年版，第18-19页。

[18] 应松年、马怀德主编：《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，人民出版社1996年版，第26页。

[19] 许安标：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》（2020年7月3日）。据统计，自1979年至2006年11月底颁布的941部法律、行政法规中，有644部法律、行政法规设定了行政处罚，占法律、行政法规总数的96.6%。曹康泰主编：《中华人民共和国行政处罚法教程》，中国法制出版社2010年版，第1页。

[20] 应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，《国家检察官学院学报》2020年第5期。

[21] 章志远：《作为行政处罚总则的〈行政处罚法〉》，《国家检察官学院学报》2020年第5期。

[22] 但国务院决定可以设定行政许可，《行政许可法》第十四条第二款规定：“必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”

[23] 如，2005年5月23日，杜某偶然查询得知，自己于2004年7月20日至2005年5月23日在驾驶小货车运菜时，在每天必经的地方被“电子眼”拍下闯禁行105次，被罚款10500元。此前，从未有交管部门告知他有违法行为。2005年6月1日，杜某前往交通支队执法站接受了巨额罚款。6月13日，杜某人民法院提起行政诉讼，申请撤销对他的行政处罚决定。6月18日，法院正式受理“杜某案”。6月30日，因交通支队申请补充证据，法院依法裁定，延长举证期限。7月13日，交管部门向社会公布了交管局规范执法行为的八项具体措施，包括进一步完善规范执法告知制度，规范交通标志设施，规范固定违法监测设备的设置以及规范移动违法监测设备的使用等。7月27日，在交管部门根据《人民警察法》及《公安机关内部执法监督规定》，以内部执法监督的方式，对执法行为予以纠正后，杜某撤诉。https：//baike.baidu.com/item/%E6%9D%9C%E5%AE%9D%E8%89%AF%E4%BA%8B%E4%BB%B6/1032339？fr=aladdin。

[24] 该条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

[25] 本书“案例评议”中完整案例详情，请于封底“法规编辑部”公众号中“资料下载”处免费取阅。案例中的法律法规为案件审理时有效文件，全书同。

[26] 《最高人民法院公报》1989年第1期。

[27] 我国台湾地区“行政罚法”同样没有明确何为行政处罚，其第一条规定：“违反‘行政法’上义务而受罚锾、没入或其他种类行政罚之处罚时，适用‘本法’。但其他‘法律’有特别规定者，从其规定。”第二条作了处罚类型的列举。

[28] 《国务院法制办公室对政府赋予行政管理职能的直属事业单位能否作为法定行政执法主体问题的复函》（国法秘函〔1999〕3号）。

[29] 王贵松：《论行政处罚的制裁性》，《法商研究》2020年第6期。

[30] 马怀德：《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》，《华东政法大学学报》2020年第5期。

[31] 乔晓阳主编：《中华人民共和国行政强制法解读》，中国法制出版社2011年版，第8-9页。

[32] 李建良：《“行政罚法”中“裁罚性之不利处分”的概念意涵及法适用上之若干基本问题》，《月旦法学杂志》2010年第6期；洪家殷：《行政制裁》，载翁岳生主编：《行政法（下册）》，中国法制出版社2002年版，第825页。

[33] 陈清秀：《“行政罚法”》，法律出版社2016年版，第20页。

[34] 本表格参考了李惠宗：《“行政罚法”之理论与案例》，2005年自版，第17页。

[35] 沈春耀：《全国人大常委会法工委关于2020年备案审查工作情况的报告》，https：//www.pkulaw.com/chl/89a9931be904bb73bdfb.html？keyword=%E5%A4%87%E6%A1%88%E5%AE%A1%E6%9F%A5。

[36] 根据《证券法》第一百七十一条的规定，在行政和解时，被调查的当事人未履行承诺或者有国务院规定的其他情形的，恢复行政处罚程序。

[37] 林明锵：《论行政罚之处罚对象》，载廖义男主编：《“行政罚法”》，元照出版有限公司2017年版，第171页。

[38] 《最高人民法院办公厅关于中国人民银行分支机构是否具有行政诉讼主体资格问题的复函》（法办〔2002〕119号）。

[39] 与物相关的行政违法行为，从根本上在于行为人对于物的事实管领，物的管领人能够以不作为的方式实施行政违法，这种责任在民法的占有状态下也存在。与之相关的讨论是民法、行政法上的状态责任。我国台湾地区学者认为，状态责任是指物的所有人或对物有事实管领力的人，基于对物的支配力，就物的状态所生的危害，负有防止或排除危害的自己责任。状态责任的理论依据在于财产权的社会义务。林锡尧：《“行政罚法”》，元照出版有限公司2012年版，第38页。

[40] （2009）甬海行初字第43号，蔡某杰不服宁波市海曙区城市管理行政执法局行政处罚案。

[41] 有判决指出，工商行政机关作出行政处罚决定撤销公司变更登记，使被冻结的股权不复存在的，人民法院应依法认定该行政处罚违反法定程序。（2015）滨中行终字第11号，山东鲁华能医药有限公司与滨州市工商行政管理局工商行政处罚行政纠纷上诉案。

[42] 我国台湾地区“行政罚法”第三条规定：“‘本法’所称行为人，系指实施违反‘行政法’上义务行为之自然人、法人、设有代表人或管理人之非法人团体、中央或地方机关或其他组织。”该规定明确承认了公法人也可以成为行政处罚的对象。洪家殷指出，机关公务车排放黑烟或闯红灯等，实务界倾向于采肯定说。洪家殷：《行政制裁》，载翁岳生主编：《行政法（下册）》，中国法制出版社2002年版，第881页。

[43] 《国务院法制办公室对〈关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示〉的复函》（国法秘函〔2005〕256号）。

[44] 海南省第一中级人民法院行政赔偿判决书〔2019〕琼96行赔初11号。

[45] 最高人民法院指导案例第90号，最高人民法院审判委员会讨论通过，2017年11月15日发布。

[46] 我国台湾地区“司法院”释字402号提出：对人民违反行政法上义务之行为予以裁罚性之行政处分，涉及人民权利之限制，其处分之构成要件与法律效果，应由法律定之，法律虽得授权以命令为补充规定，惟授权之目的、范围及内容必须具体明确。

[47] 不少法律和经济学者对该司法解释提出了批评。如王利明：《论行政协议的范围》，《环球法律评论》2020年第1期。

[48] 近期讨论，参见熊樟林：《行政处罚上的空白要件及其补充规则》，《法学研究》2012年第6期；熊樟林、孟星宇：《概念行政法学的传统、挑战及重估——以应受行政处罚行为的成立要件为例》，《北京行政学院学报》2013年第6期。

[49] 林锡尧：《“行政罚法”》，元照出版有限公司2012年版，第37页。

[50] 张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第477页。

[51] 黄守高认为，秩序罚之实施与道义评价无关，纯粹以维护行政所欲建立合目的的秩序为其目的，故只需有违法行政秩序法所定义务之行为存在，不问既遂未遂，即属秩序罚科处之对象，具有纯粹之形式犯特色，与刑罚有刑法总则关于几岁未遂规定之适用者，不可同日而语。洪家殷：《行政制裁》，载翁岳生主编：《行政法（下册）》，中国法制出版社2002年版，第867页。

[52] 张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第477页。

[53] 王贵松：《论行政处罚的责任主义》，《政治与法律》2020年第6期。

[54] 熊樟林：《行政违法真的不需要危害结果吗？》，《行政法学研究》2017年第3期。

[55] 张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第478页。《民法典》第一百八十一条规定：“因正当防卫造成损害的，不承担民事责任。正当防卫超过必要的限度，造成不应有的损害的，正当防卫人应当承担适当的民事责任。”《刑法》第二十条规定：“为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害，而采取的制止不法侵害的行为，对不法侵害人造成损害的，属于正当防卫，不负刑事责任。正当防卫明显超过必要限度造成重大损害的，应当负刑事责任，但是应当减轻或者免除处罚。对正在进行行凶、杀人、抢劫、强奸、绑架以及其他严重危及人身安全的暴力犯罪，采取防卫行为，造成不法侵害人伤亡的，不属于防卫过当，不负刑事责任。”

[56] 《最高人民法院、最高人民检察院、公安部印发〈关于依法适用正当防卫制度的指导意见〉的通知》（法发〔2020〕31号）。

[57] 晏山嵘：《行政处罚事务与判例释解》，法律出版社2019年版，第244页。

[58] 根据《民法典》第一千零二十条第三项的规定，国家机关在必要范围内制作、使用、公开肖像权人的肖像，可以不经肖像权人同意为依法履行职责。

[59] 林锡尧：《“行政罚法”》，元照出版有限公司2012年版，第132页。

[60] 陈清秀：《“行政罚法”》，法律出版社2016年版，第118-127页。

[61] 我国台湾地区学者曾经就此作出分析。该问题还涉及共同的认定，无意思联络、共同过失，是否应被认定为共同行政违法行为，如何处罚，都需要深入分析。有关讨论参见陈清秀：《“行政罚法”》，法律出版社2016年版，第173-179页。

[62] 北京市人大常委会法制室1996年12月10日请示：行政处罚法第十五条规定有“行政处罚权”的行政机关可以在法定职权范围内实施行政处罚。如何确定哪些行政机关有行政处罚权？

[63] 最高人民法院指导案例138号，最高人民法院审判委员会讨论通过，2019年12月26日发布。

[64] 郑玉波：《法谚（一）》，法律出版社2007年版，第2页。

[65] 郑玉波：《法谚（一）》，法律出版社2007年版，第9页。

[66] 张明楷：《刑法格言的展开（第三版）》，北京大学出版社2013年版，第100页。

[67] 周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第5、295-300页。

[68] 中华人民共和国最高人民法院行政判决书（1999）行终字第20号。

[69] 章剑生：《最高人民法院公布的全国法院征收拆迁十大典型案例》，《人民司法·案例》2014年第22期。

[70] 应松年、马怀德主编：《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》，人民出版社1996年版，第37-38页。

[71] 《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于行政复议机关能否加重对申请人处罚问题的答复意见》（法工委复字〔2001〕21号）。

[72] 最高人民法院指导案例139号，最高人民法院审判委员会讨论通过，2019年12月26日发布。

[73] 最高人民法院指导案例136号，最高人民法院审判委员会讨论通过，2019年12月26日发布。同时，该案也是最高人民检察院的指导案例，检例第29号，白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案。