10 农村集体经济组织成员资格的确定应综合考虑相应标准在整个农村社会层面所具有的合理价值

——刘某等诉箭竹潭组承包地征收补偿费用分配案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

湖南省高级人民法院（2019）湘民再342号民事判决书

2.案由：承包地征收补偿费用分配纠纷

3.当事人

原告（上诉人、再审被申请人）：刘某、曾某毛、刘哲某、刘芮某

被告（被上诉人、再审申请人）：箭竹潭组

【基本案情】

刘某系刘某华与钟某香之子，出生后户口登记在箭竹潭组。刘某华作为户主承包了箭竹潭组的土地。2004年5月6日，刘某与曾某毛登记结婚。因刘某在长沙市岳麓区已购房，2006年5月，刘某和曾某毛的户口迁至长沙市岳麓区，户口性质变更为非农业户口。同年12月19日，刘某与曾某毛生育刘哲某。2007年1月15日，刘某、曾某毛、刘哲某将户口迁回箭竹潭组处，户主为刘某，户口性质均为非农业户口，但未迁入刘某华为户主的家庭。2009年《湖南省农村土地承包经营权证登记簿》登记刘某华家庭土地承包经营权共有人为钟某香，箭竹潭组经营权证发放相关内容公示表中亦没有刘某家庭。

2013年11月27日，刘某与曾某毛生育刘芮某。2014年3月7日，刘芮某户口随父母登记在箭竹潭组处，户口性质为非农业户口。刘某家庭户主为刘某，均未在箭竹潭经常居住。刘某、曾某毛在外地工作，并缴纳了社会保险，刘某于2004年开始购买养老保险，至2012年断续缴纳共计57个月，2013～2016年每年均缴纳了12个月；曾某毛自2008年至2016年断续缴纳养老保险共计51个月。现刘某家庭的生活开销来源于刘某、曾某毛在外打工所得收入。2011年，箭竹潭组土地被征收，箭竹潭组分配给刘某家庭1人份额的征地补偿款。2015年8月11日，箭竹潭组被宁乡县经济技术开发区征地12亩，人均分配征地款10332元（含2015年征地树木费人均9134元和2010年社保费人均1198元）。此次分配，刘某分得2010年社保费1198元，曾某毛、刘哲某、刘芮某未参与分配。2016年7月6日，箭竹潭组再次被宁乡县经济开发区征地66.214亩，2016年11月10日人均分了70000元。此次分配，刘某、曾某毛、刘哲某、刘芮某均未参与分配。

【案件焦点】

1.刘某、曾某毛、刘哲某、刘芮某是否具有箭竹潭组集体经济组织成员资格；2.刘某、曾某毛、刘哲某、刘芮某的情形是否适用《长沙市人民政府关于进一步推进户籍制度的改革和实施意见》（以下简称《实施意见》）。

【法院裁判要旨】

湖南省宁乡市人民法院经审理认为：

关于刘某、曾某毛、刘哲某、刘芮某是否具有箭竹潭组集体经济组织成员资格，认定是否具有集体经济组织成员资格，应当从我国集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为基础，以是否依法登记所在地常住户口作为形式要件，以是否实际在本集体经济组织生产、生活为实质要件来综合判断。刘某、曾某毛、刘哲某、刘芮某的户籍虽登记在箭竹潭组，但其并未在该集体经济组织生产生活。具体阐述如下：其一，刘某虽出生在箭竹潭组，但其户口自2006年5月从箭竹潭组户主刘某华的家庭迁出至长沙市岳麓区转为非农业户口后，其间虽于2007年1月15日将户口迁回箭竹潭组并单独列户，妻子曾某毛、女儿刘哲某、女儿刘芮某随户主刘某登记在箭竹潭组，但其户口性质均为非农业家庭户口，且未承包箭竹潭组的集体土地，亦未在箭竹潭组经常居住；其二，刘某与曾某毛分别于2004年、2008年开始缴纳社会保险，虽时间断续，但均已纳入城镇企业职工社会保障体系，刘某家庭的生活来源于刘某、曾某毛在外工作收入，不依赖箭竹潭组土地生活。因此刘某、曾某毛、刘哲某、刘芮某不具备箭竹潭组集体经济组织成员资格。

关于刘某、曾某毛、刘哲某、刘芮某的情形是否适用《实施意见》，2015年12月14日颁发的《实施意见》指出，在全市实行城乡统一的居民户口登记制度后，农民进城镇落户的，与城镇居民同等享有社会福利，其原有的“三权”保留不变，而刘某在2006年即已由农转非，系在长沙市进一步推进户籍制度改革前，且其已加入城镇企业职工社会保障体系，故刘某、曾某毛、刘哲某、刘芮某的情形不适用《实施意见》。

综上，对刘某、曾某毛、刘哲某、刘芮某请求判令箭竹潭组支付征地补偿款321328元的诉讼请求不予支持。

湖南省宁乡市人民法院依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条、第二十六条第三款，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，判决：

驳回刘某、曾某毛、刘哲某、刘芮某的诉讼请求。

刘某、曾某毛、刘哲某、刘芮某不服一审判决，提起上诉。

湖南省长沙市中级人民法院经审理认为：箭竹潭组于2016年7月被征地，同年11月人均分配7万元，此次分配的时间节点在《实施意见》颁发后，因该意见指出在全市实行城乡统一的居民户口登记制度后，农民进城镇落户的，与城镇居民同等享有社会福利，其原有的“三权”保留不变，故刘某、曾某毛、刘哲某、刘芮某应当享有该次征地补偿款分配权。

湖南省长沙市中级人民法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决：

撤销（2016）湘0124民初5994号民事判决，箭竹潭组支付刘某、曾某毛、刘哲某、刘芮某280000元。

箭竹潭组不服二审判决，申请再审。

湖南省高级人民法院再审认为：农村集体经济组织成员资格的确定应以是否形成较为固定的生产、生活和是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口为基本判断标准，综合考虑相应标准在整个农村社会层面所具有的合理价值。刘某的户口虽已迁回，其家人也随刘某登记在箭竹潭组，但刘某未在该组承包土地，亦未在该组经常居住，与该组未形成较为固定的生产、生活关系，且刘某与曾某毛已纳入城镇企业职工社会保障体系，不依赖该组土地生活，故刘某、曾某毛、刘哲某、刘芮某不具备该组集体经济组织成员资格。《实施意见》于2015年颁布，而刘某于2006年就已将户口迁至长沙市岳麓区，故刘某不适用《实施意见》。

湖南省高级人民法院依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条、第二十六条第三款，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款二项、第二百零七条规定，判决：

一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2017）湘01民终5549号民事判决；

二、维持湖南省宁乡县人民法院（2016）湘0124民初5994号民事判决。

【法官后语】

农村集体经济组织成员资格的确定是一个难题。从司法实践看，大量涉农纠纷之所以难处理，其根源在于农村集体经济组织成员资格的确定没有统一的、可操作的标准，导致各地法院的裁判标准不统一。因此，亟待确立一套可操作的成员资格判断标准来指导司法实践，以统一裁判思路。农村集体经济组织成员资格的确定不能仅以户籍作为参考标准，而应当从我国农村集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为依据，以是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口为形式要件，以是否形成较为固定的生产、生活关系或者是否需要本集体经济组织农村土地为基本生活保障为实质要件。在具体个案中，参考上述标准判断是否具备成员资格时，还应综合考虑适用相应标准在整个农村社会层面所具有的合理价值，不能以某个极端的特例否定具有普遍合理性的处理思路，以免因个别人的利益冲突影响其他具有合法资格成员的整体利益。

本案中，刘某、曾某毛自2006年迁出箭竹潭组落户至城市转为非农业户口，几个月后又回迁原地，其家人也随刘某登记在箭竹潭组，形式上虽符合认定箭竹潭组成员资格的要件，但该二人未在箭竹潭组承包土地，亦未在箭竹潭组经常居住，偶尔回户籍地居住探亲，不能认定与箭竹潭组形成较为固定的生产、生活关系；同时该二人已纳入城镇企业职工社会保障体系，并不依赖农村土地作为基本生活保障，不符合认定箭竹潭组成员资格的实质要件。如将刘某等四人回箭竹潭组居住探亲视为与箭竹潭组形成较为固定的生产、生活关系，将刘某、曾某毛无正式单位，未连续缴纳社会保险视为其仍依赖农村土地为基本生活保障，将箭竹潭组曾分配部分征地补偿款给刘某即视为其已具备成员资格身份，则与农村社会层面所形成的普适性观点相悖。故应认定刘某等四人不具备箭竹潭组集体经济组织成员资格。

目前全国部分地方实行了户籍制度改革，取消了农业户口，在认定成员资格时既不能一概认定登记为非农业户口便丧失了成员资格，也不能简单认定登记为农业户口便自然享有农村集体经济组织成员资格，而应参考上述标准慎重认定资格的享有或丧失。

《实施意见》是在推进新型城镇化建设，推动城乡一体化发展，合理引导农业人口有序向城镇转移的大背景下出台的政策。其中对维护进城农民权益作出专门规定，实施一元化户口登记后，农民进城镇落户的，享受和城镇居民同样的社会福利，保留其原有“三权”（土地和山林承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权）不变。在司法实践中，应严格把握地方政策的出台背景及政策导向。上述《实施意见》于2015年颁布，本案涉及其是否具有溯及力的问题。应当认为其规定的政策只适用于在全市实行城乡统一的居民户口登记制度后，农民进城镇落户的情形，对在此意见颁布之前即已进城镇落户的农民不具有溯及力。需特别注意的是，不能以村组对征地款进行分配的时间节点为基准来确定是否适用相关新政，而应以农民进城镇落户的时间节点为基准。刘某于2006年就已将其户口迁至市区，故其集体经济组织成员资格的认定不适用上述实施意见。

编写人：湖南省宁乡市人民法院 李红波