9 履责之诉中裁判理由的恰当使用

——苏某诉北京市石景山区住房和城市建设委员会不履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

北京市第一中级人民法院（2019）京01行终1126号行政裁定书

2.案由：不履行法定职责纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：苏某

被告（被上诉人）：北京市石景山区住房和城市建设委员会（以下简称石景山城市住建委）

【基本案情】

2018年4月17日，北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）收到苏某提交的《行政履行法定职责申请书》和《履责申诉和举报申请书》（以下简称涉案申请），申请确认北京市土地整理储备中心石景山区分中心（以下简称石景山土储分中心）强拆涉案房屋的行为违法，责成石景山土储分中心向苏某提供涉案房屋评估报告和具体征地拆迁程序档案及该房屋被拆除相关拆迁安置补偿款明确具体去向，撤销与涉案房屋相关的两份拆迁合同。

2018年6月1日，市住建委将上述材料转至原北京市石景山区住房和城乡建设委员会（以下简称原石景山城乡住建委）办理。2018年8月1日，原石景山城乡住建委作出《信访事项答复意见书》（石建信答〔2018〕77号，以下简称77号答复），主要内容为：经查，苏某来信所述被拆迁房屋即涉案房屋，被拆迁人已经签订了拆迁安置补偿协议。另查，法院生效的（2017）京0107民初2335号民事判决（以下简称2335号民事判决），认定苏某“提交的证据不足以证明其对涉案房屋享有权利”。在此次来信中，苏某也未提供对涉案房屋享有权利的相关证据材料。综上，因苏某反映的问题已由人民法院审理查明并作出判决，且苏某无法提供对诉争房屋享有权利的证明材料，故苏某的请求应以法院判决为准，原石景山城乡住建委不予支持。苏某认为原石景山城乡住建委未履行法定职责，向一审法院提起本案诉讼。

另查，北京市石景山区人民法院针对苏某诉石景山土储分中心侵权案，判决驳回苏某确认涉案房屋所有权等全部诉讼请求。苏某不服，提起上诉。北京市第一中级人民法院认为：“苏某无法证明对涉案院落享有合法权利。”故于2017年12月13日判决驳回上诉，维持原判。

【案件焦点】

1.原告因认为被告不履行法定职责提起行政诉讼，被告对原告提出的履责申请作出了拒绝性答复的，人民法院如何选择与诉讼类型相适应的裁判理由；2.能否同时以原告与所申请事项不具有利害关系因而无原告主体资格及被告作出的拒绝性答复不属于受案范围为由裁定驳回起诉。

【法院裁判要旨】

北京市石景山区人民法院经审理认为：苏某因涉案房屋拆迁相关纠纷，向市住建委提出涉案申请。但已经生效的2335号民事判决以及8983号民事判决均认定苏某对涉案房屋不享有相关权利。此外已经生效的民事判决均认定苏某对涉案房屋不享有相关权利。因此，苏某提出的上述履责申请及举报内容均与苏某自身没有利害关系，苏某不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。

此外，77号答复并未对苏某设立新的权利义务，也并未对苏某的权利义务产生实际影响。因此，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，苏某提起的本案行政诉讼，不符合法定条件，法院不予支持。

综上，北京市石景山区人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回苏某的起诉。

苏某不服，提起上诉。北京市第一中级人民法院经审理认为：行政诉讼法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，苏某因涉案房屋拆迁相关纠纷，向市住建委提出涉案申请，但已经生效的2335号民事判决、8983号民事判决均已认定苏某对涉案房屋不享有相关权利，在此情况下，苏某提出的履责申请均与其自身不存在行政法上的利害关系，一审法院裁定驳回苏某的起诉正确。苏某的相关诉讼理由均不能成立，对其上诉请求法院不予支持。

北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持一审裁定。

【法官后语】

本案引发争议的焦点在于一审法院同时以苏某与履责申请所举报内容没有利害关系故苏某不具备原告主体资格及77号答复不属于受案范围为由裁定驳回起诉是否恰当。上述问题的产生缘于撤销之诉与履责之诉的诉讼类型划分。撤销之诉，是指原告要求撤销（已作出的）行政行为的诉；履责之诉，是指原告要求法院判决被告作出其拒绝作出或停止作出的行政行为的诉。履责之诉根据行政机关不履行法定职责的形式，又可分为怠为履行之诉与拒绝申请之诉。

从行政机关的表现形式看，怠为履行之诉，即行政机关对行政相对人要求其履行法定职责的请求，采取不予答复等消极的方式不履行或拖延履行其应当履行的职责；拒绝申请之诉，即行政机关明确拒绝履行或部分拒绝履行法律、法规赋予的其应当履行的责任。

在拒绝申请之诉中，因行政机关作出了一个拒绝决定，当事人提起诉讼及法院判决时，极易与撤销之诉产生混淆。区分拒绝申请之诉与撤销之诉，可以从原告的诉讼目的入手。原告提起撤销之诉的目的，在于请求法院撤销行政机关已经作出的对其权益造成损害的行政行为。而原告针对拒绝决定提出履责之诉，是因为原告的权利因行政机关拒绝作出行政行为而不能实现或受到侵害，故原告提起诉讼请求法院判令行政机关作出特定行政行为。

诉讼类型不同，法院的审理路径及裁判理由会相应有所不同。在撤销之诉中，法院针对被诉行政行为的合法性进行审查；而在拒绝申请之诉中，法院对行政机关是否应当作出原告请求的行政行为进行判断。本案中，苏某向市住建委提出履责申请，请求其履行法定职责，保护自己合法的财产权。原石景山城市住建委收到涉案申请后，作出了77号答复，对苏某的请求明确表示不予支持。苏某因此提起的行政诉讼，属于典型的拒绝申请之诉。因此，法院审查时首先从原告与所申请事项是否具有利害关系入手，若原告与所申请事项具有利害关系，且符合其他起诉条件，则进入实体审理阶段，对行政机关是否应当作出原告请求的行政行为进行审查；若原告与所申请事项不具有利害关系，则以其不具有原告主体资格为由裁定驳回起诉。在这种情况下，从行政机关作出的拒绝性答复入手，针对该答复是否属于受案范围进行审查，事实上混淆了履责之诉与撤销之诉的审查路径。

编写人：北京市第一中级人民法院 王阳 李蓓