8 接受转送的行政复议机关对不当转送的复议申请负有依法处理的法定职责

——八哥洞公司诉文山市人民政府不履行行政复议法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（2020）云26行初12号行政裁定书

2.案由：不履行行政复议法定职责纠纷

3.当事人

原告：八哥洞公司

被告：文山市人民政府（以下简称市政府）

【基本案情】

八哥洞公司的养殖场位于文山市卧龙街道七花社区灰土寨八哥洞。2018年7月4日，文山市城市管理综合行政执法局向八哥洞公司送达《责令改正通知书》，认为八哥洞公司养殖场内建盖的彩钢瓦圈舍属于临时建设，应当拆除，责令八哥洞公司于2018年7月30日前拆除相关建筑并恢复原貌。2018年7月19日，文山市卧龙街道办事处向八哥洞公司送达《文山市畜禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁协议书》，协议要求八哥洞公司于2018年8月20日前将养殖场全部关闭搬迁。2018年9月4日、9月29日，八哥洞公司养殖场内的圈舍被强制拆除。

2018年11月3日，八哥洞公司对文山市卧龙街道办事处等部门联合对其养殖场圈舍进行强制拆除的行为不服，以市政府为被申请人，向文山壮族苗族自治州人民政府（以下简称州政府）申请行政复议。2018年11月20日，八哥洞公司根据州政府的要求补交相关材料。2018年11月21日，州政府向八哥洞公司和市政府送达《行政复议申请转送函》，认为该行政复议应当向市政府提出，将其提出的行政复议申请等相关材料转送至市政府处。但自八哥洞公司收到转送函至复议期限届满，市政府一直未作出任何处理。八哥洞公司遂起诉请求判决确认市政府不履行行政复议法定职责违法，判令市政府履行行政复议法定职责。

【案件焦点】

接受转送的行政复议机关对不当转送的行政复议申请是否负有依法处理的法定职责。

【法院裁判要旨】

云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院经审理认为：行政复议是一种依申请而不是依职权主动履行的行政行为，八哥洞公司起诉市政府不履行行政复议法定职责，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定提供其向市政府提出申请的证据。但本案中八哥洞公司没有提供向市政府提出申请的证据。八哥洞公司向州政府提交的《行政复议申请书》和州政府《行政复议申请转送函》不能视为市政府收到或者受理八哥洞公司的行政复议申请的证据，因为市政府不能兼具“被申请人”和“复议机关”双重身份。

云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款的规定，裁定如下：

驳回八哥洞公司的起诉。

八哥洞公司上诉称，其已经提出行政复议申请，且经州政府转送至市政府处。市政府在复议期限内未作出任何答复，依法应视为受理。

市政府辩称，八哥洞公司未向其提出行政复议申请。《行政复议申请转送函》只能作为上级机关业务部门对下级机关的业务指导或告知，不能作为市政府已收到或受理行政复议申请的证据。州政府不是县级地方人民政府，不能适用行政复议转送程序，转送行为不当。市政府是“被申请人”，对行政复议无权履行行政复议法定职责。

云南省高级人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政复议法》（本案以下简称《行政复议法》）第十七条第一款明确了行政复议机关收到行政复议申请后应当针对具体情况履行职责；第十八条规定接受转送的行政复议机关应当依照第十七条的规定办理。据此，接受转送的行政复议机关无权判断转送是否不当、无权决定转送不当不予办理，而应当遵循依法行政原则，依照《行政复议法》第十七条的规定对转来的行政复议申请作出相应处理。因此，接受转送的行政复议机关负有依法主动作出处理的法定职责。八哥洞公司提交的起诉材料能够证实，市政府收到州政府的转送后，并未在法定期限内作出相应处理。故八哥洞公司的起诉符合起诉条件，一审裁定驳回起诉适用法律错误，应予纠正。

云南省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：

一、撤销一审裁定；

二、指令一审法院继续审理。

在继续审理的过程中，八哥洞公司提出书面申请，要求撤回本案的起诉。云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院经审理认为：八哥洞公司的撤诉申请是其真实意思表示，不违反法律规定，也未损害公共利益和他人的合法权益，应当准许。

云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条之规定，裁定如下：

准许八哥洞公司撤回起诉。

【法官后语】

《行政复议法》第十五条、第十七条、第十八条确立的行政复议转送处理制度主要包括三个方面内容：第一，只有县级地方人民政府有权对第十五条第一款规定的五种情形进行转送。第二，接受转送的行政复议机关应依法办理，不得拒绝。第三，接受转送的行政复议机关收到转来的行政复议申请后，应当依照《行政复议法》第十七条的规定处理，即在五日内进行审查，对不符合该法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合该法规定，但不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

因此，接受转送的行政复议机关负有主动对转送来的行政复议申请作出处理的法定职责。该职责的履行不以复议申请人再行向其直接提出复议申请为前提条件。接受转送的行政复议机关对于转送存在的问题可以通过其他有效途径同转送机关进行沟通，但无权因为转送不当就拒绝履行对转来的复议申请依法处理的法定职责。该裁判要旨的形成有三个方面的理由。

首先，根据行政法原则，“法无授权即禁止”。如前所述，法律规范并未授权接受转送的行政复议机关对转送行为进行合法性与合理性的判断，并据此作为或者不作为。受转送的行政复议机关依法必须处理转来的行政复议申请。该裁判要旨符合法律规定，满足合法性的要求。

其次，即便转送不当，根据现有法律规定也有足够的制度安排指引接受转送的行政复议机关对转来的复议申请进行处理。除前述《行政复议法》第十七条外，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条规定，申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人；第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正，补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。可见，要求接受转送的行政复议机关进行处理并未强人所难。该裁判要旨符合客观实际，满足合理性的要求。

最后，如果接受转送的行政复议机关因为转送不当就可以拒绝处理，则行政复议制度可能被完全架空。如本案中，经过州政府违法转送和市政府不履行法定职责，一个行政复议申请被完全排除在复议制度之外。该裁判要旨符合立法目的，满足合目的性的要求。

需要说明的是，本案中因州政府并非一方当事人，针对其违法转送行为，二审法院向州政府发出司法建议书指出：州政府的违法转送行为和市政府的不作为，背离了行政复议制度保护公民、法人和其他组织合法权益的初衷，增加了实质化解本案争议的难度。建议州政府严格遵循依法行政原则，严格按照行政复议法律规定处理复议申请，严格把握行政复议转送制度的适用条件，积极发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用，切实保障公民、法人和其他组织合法权益，有效监督和指导辖区内行政机关依法行使职权。

编写人：云南省高级人民法院 陈璐