3.3.3 职业市民化：人口管理政策和就业政策的演变

政策性因素在农民工市民化进程中起着举足轻重的作用，国家和地方政府对农业转移人口实行的政策措施会直接影响到他们的待遇和生活状况，影响其市民化进程。

在农民工市民化的第一阶段，即职业市民化阶段，因劳动收入差异而产生的农业转移人口的大规模流动以及随之而来的就业，是我国第一阶段的主线。因此，人口管理特别是流动人口管理政策和就业政策以及政府对政策的执行落实情况等起着主要的影响作用。

（1）我国人口管理政策的变迁

改革开放以前，由于城乡分割的户籍制度和就业制度，人口流动受到了严格的控制。随着改革开放，经济和社会的发展，特别是工业化和城镇化的发展，城乡分割的弊端逐渐显现，并严重制约着城乡流动。在此背景下，1984年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇就业；1985年7月发布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，建立居民身份证制度，为人口迁移创造了管理条件。这两条政策的出台放宽了农业人口向城镇转移的限制，支持农村的剩余劳动力到城镇务工、经商。又随着1986年《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业招用工人暂行规定》的出台，国营企业吸纳了大量的农村剩余劳动力，进一步推进了农业人口向城镇转移的过程。1984—1988年，这一时期的国家政策对人口的自由流动稍有放宽，促进了农民工市民化的快速增长。

为了控制随之而来的农村剩余劳动力的盲目流动和大规模转移给城镇带来的社会治安、交通运输等问题，国家自1989年开始相继颁布了《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》《国务院关于严格控制“农转非”过快增长的通知》《关于做好劳动就业工作的通知》等政策，要求对农业转移人口向城镇的盲目涌入进行严格管理和有效控制。这些政策的出台使得1989—1991年农村剩余劳动力的转移几乎停滞，也制约了农民工市民化的进一步发展。

随着商品市场的繁荣，20世纪90年代初基于城乡户籍身份差异的日用消费品票据制度逐步被废除，这为农村劳动人口向城镇的转移创造了积极的制度条件，极大地促进了中国农村剩余劳动人口向城镇的就业迁移。国家也因此调整了农村劳动力流动的相关政策。1994年的《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》和1995年的《关于加强流动人口管理工作的意见》的颁布，从政策上规范和引导农村剩余劳动力向城镇的迁移。1992—2000年，这一时期农业人口的转移不再是自发、无序、盲目的转移，而是在政府的组织和指导下有序转移。

2000年来，我国不断放宽户籍管理和人口流动管理，并出台了一系列有利于农业转移人员自由流动的政策和措施。2001年北京市颁布《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》并在14个卫星城和33个中心镇实行试点，其工作目标是“要有利于小城镇健康发展，有利于加快农村富余劳动力的转移”。2001年11月颁布的《国务院批准公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》亦有相似的规定。党的十六大报告也指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”，“消除不利于城镇发展的制度和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”。此后，十七大、十八大进一步提出，“引导农村人口的合理有序流动”。

改革开放以来，我国人口管理政策经历了从自由流动到严格控制到引导、规范流动再到公平流动的变迁，如表3-3所示。总体而言，现阶段政府对待农业人口转移的政策态度是积极的，这有利于我国农民工市民化的发展。

表3-3 改革开放以来我国人口流动管理政策的变迁

资料来源：《农民工进城是大势所趋——专访国务院发展研究中心研究员崔传义》。

（2）我国就业政策的变迁

随着国家放宽对流动人口的控制，我国的就业政策也逐渐转为允许农业人口进城务工就业。1982—1985年中央一号文件，在肯定家庭联产承包责任取得重要成果的基础上，逐步放活农村的工业和商业活动，开始支持农民进城镇务工、开店设坊、兴服务业，并肯定了其对于促进集镇发展、繁荣城乡经济的作用。此外，《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业招用工人暂行规定》等政策的出台，鼓励了农业剩余人口进城就业，在一定程度上实现了部分农民工的市民化。

然而人口流动政策的放宽和就业政策的支持使得大量的农村剩余劳动力融入城镇，为了配合人口流动政策对盲目融入的农业人口的控制，我国就业政策也相应地进行了调整。《国务院关于做好劳动就业工作的通知》《劳动部关于农村劳动力跨省流动就业的暂行规定》《中办国办转发关于加强流动人口管理工作促进农村剩余劳动力就地就近转移的意见》等一系列的政策措施，严格控制了农民工的盲目外流和进城务工，此时，农民工进城就业的障碍以及衍生性障碍逐渐增多、加大，主要体现在经济、法律和行政手段等多方面的控制。

进入21世纪以来，国家越来越重视统筹城乡协调发展，于是开始重视农民工的市民化，并出台了一系列支持农业人口就业的政策。2004年中央一号文件提出：取消农业人口进城就业限制，保护其合法权益。2006年发布的《国务院关于解决农民问题的若干意见》，系统全面地提出了解决农民工问题的指导和原则，强调要消除农业转移人口就业歧视和促进机会均等。2008年1月1日起实施的《就业促进法》第31条明确规定，农业劳动者进城享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城设置歧视性限制。此外，2007年颁布的《劳动法》《就业促进法》《劳动合同法》《劳动争议仲裁法》等相关法律法规在法律层面上消除了就业歧视，为农民工的就业提供了保障。如表3-4所示。

表3-4 支持农业转移人口进城的就业政策

从表3-4可以看出，我国针对农业转移人口即农民工出台了一系列政策措施支持、鼓励农村剩余劳动力进城务工，不仅规范就业管理还提供教育培训和社会保障，为农民工创造良好的工作基础和生活环境。

（3）政策实施成效

改革开放以来，尤其是近年来，国家政府颁布了工资、劳动、就业、培训等近十项有关农民工市民化的相关政策，不少地方政府，尤其是东南沿海经济发达地区如上海、广东等地方政府，积极响应党和国家的农民工政策方针，在农民工管理与服务方面进行了诸多创新（曹小霞、李练军，2012）。这一系列的政策和措施鼓励、支持了农村剩余劳动力进城务工、生活，有利于农民工市民化的进程。

虽然现阶段针对农民工人口管理和就业的相关法律法规仍不够完善不够健全、政策滞后于农民工的人口市民化，这给农民工市民化的发展带来了不少阻碍。但总体而言，我国现阶段的人口管理政策和就业政策有利于促进农民工市民化的进程。