第三节　经济制裁的有效性

诚然，经济制裁作为一种政策工具已经在国际关系的互动中被频繁运用，那么其效果究竟如何，无疑是政策制定者们最为关注的焦点。虽然从理论上讲，这种强制性经济限制措施一定会对目标制裁国产生一些效果，但究竟能起到多么大的作用，目前学界还处在争论当中。

有些学者认为，经济制裁是国际政治舞台上实用且有效的政策工具之一。例如，霍夫鲍尔（Hufbauer）对1914年至1990年间115起经济制裁案例的有效性进行了定量分析，分析结果表明，上述案例中有40起制裁行动取得成功，基本或完全达到了制裁的目的。

然而，也有学者认为经济制裁的效果并不十分理想。罗伯特·佩普（Rober A.Pape）对霍夫鲍尔等学者所论证的制裁成功率提出异议。佩普同样针对1914年至1990年间115起经济制裁案例进行有效性分析，按照他所设定的判断标准，这115起制裁行动的最终成功率仅为5%。(29)如果说佩普对制裁的效果持悲观态度，那么相比较佩普而言，有部分学者更直言称经济制裁其实从来就没有起到什么效果。(30)

之所以出现以上情况，主要是因为学者们对经济制裁效用的认识和判断上存在着不同的标准，自然得出的结论也不尽相同。如果有效性仅以是否最终实现制裁的政策目标来衡量，那么其结果可能并不十分乐观。因为在一些议题上即便通过战争手段都未必能够顺利达成，更何况寄希望于通过经济强制性措施就要有效地实现各类政治目标，这无疑是不可取、不合理、不现实的想法。例如，在打击恐怖主义问题上，美国、欧盟、联合国均对支持恐怖主义的组织、个人及实体实施经济制裁，然而，如以最终是否真正遏制住了恐怖主义势力的蔓延为判断标准，那么显然经济制裁手段并没有取得政策制定者所预期的效果。但不可否认的是，经济制裁手段虽然并不能完全消灭一个地区的恐怖势力，但通过武器禁令、资金冻结以及旅行禁令等制裁措施却可以起到抑制恐怖主义势力膨胀的作用。

简言之，经济制裁手段在打击恐怖主义议题上的作用虽然不充分，但却十分必要。这也是为什么美国政府专门设立针对恐怖主义的经济制裁政策办公室，希望借助经济强制性措施来实现遏制恐怖主义势力不断蔓延的关键原因。因此，经济制裁是否有效应该从不同的维度加以认识，而不能局限于以是否成功实现了制裁的目标来作为衡量标准。

对于经济制裁有效性的认识首先离不开对“有效”一词的概念理解。“有效”一词在《现代汉语词典》中本意是“能实现预期目的；有效果”，(31)在英语语境中，“Effective”一词与之对应。从词义来讲，“能实现预期目的”指的是结果，即能与否的范畴；而“有效果”指的是所起的作用，即多与少的范畴，常用于程度的比较。因此，经济制裁的有效性也应存在着双重的概念，一个概念是通过经济制裁能够实现预期目的，另一个概念则是经济制裁对实现预期目的具有一定效果。例如，“从美国对外经济制裁的效果来看，制裁并不十分有效，制裁的目标不仅没能实现反而给无辜的人民带来了巨大伤害。”(32)这里所说的“制裁有效”或“制裁的效果”指的就是经济制裁的结果最终是否实现了预期的目的。而“经济制裁比外交手段更有效吗？”，这里的“有效”一词则指的是程度问题，即制裁效果或作用的大与小、多与少的问题，其核心的含义是在于程度的比较，而非是与否。

因此，对一起经济制裁行为在外交政策上是否获得“胜利”，其判断的标准主要基于两个方面的考虑：一是制裁发起方所预先设定的对外政策目标最终实现了多少；二是相比较军事行动以及外交手段而言，采取经济制裁的方式在多大程度上对外交政策目标的实现做出了贡献。换言之，前者是政策结果成功多少的衡量，后者是制裁政策对目标实现贡献程度多少的判断。因此，经济制裁真正意义上的成功应该从“政策结果”与“制裁贡献”两个方面加以评估，而不应该只以最终是否实现了制裁的目标为唯一的标准。

从国内外现有研究成果来看，国际经济制裁有效性的权威评估标准是由美国学界所构建的。彼得森国际经济研究所（Peterson Institute for International Economics）的霍夫鲍尔（Hufbauer）、斯科特（Schott）、艾略特（Elliott）等几位学者共同建立的HSE经济制裁数据库被公认为是国际经济制裁研究领域最权威的数据参考来源。(33)

HSE数据库收录了从1914年至2012年间超过200起的经济制裁案例，几位学者通过建立起一个指数系统来对每起经济制裁行动的有效性进行了评估。该评估系统的逻辑在于将每一起经济制裁案例从“政策结果”和“制裁贡献”这两个角度分别进行评估赋值，并在这一基础上做乘法运算，从而得出每起经济制裁案例的“有效性数值”。例如，赋予衡量“政策结果”四类参考指标，即：失败的结果、不明朗的结果、积极的结果和富有成果的结果，其赋值范围从1到4分别对应。而在针对“制裁贡献”的这一项同样分为四类，即：消极的贡献、无贡献、重大的贡献和决定性的贡献，其赋值范围也从1到4加以对应。这样每起经济制裁案例的有效性衡量正是基于对这两方面因素叠加效果（乘法运算）的判断。数值超过9分意味着经济制裁最终获得了成功，而低于9分则意味着这起经济制裁行动失败。(34)以9分来作为制裁成功的衡量标准，其意义在于经济制裁行动既要对制裁发起国的目标产生了重要的贡献，同时制裁的目标最终也要得以部分的实现。

根据HSE数据库及其所对应的制裁效用分析框架来看，经济制裁的整体成功率并不算高。20世纪204起典型的经济制裁案例中有70起制裁行动被认为是有效的，其成功率大致维持在34%水平。如按照四个时期来划分，即分别为二战前、战后到1970年、20世纪70年代至80年代、冷战后至20世纪末。那么，这四个时期中除“二战前”这一时期的制裁成功率达到44%，其余三个时期的制裁成功率基本维持在三成的水平。可以说，在整个20世纪，国际经济制裁作为对外政策工具的成功率虽然不算高，但总体上是比较稳定的（如表2.1所示）。

表2.1　20世纪国际经济制裁的成功率

数据来源：Gary Clyde Hufbauer，Jeffrey J.Schott，Kimberly Ann Elliott and Barbara Oegg.Economic Sanctions Reconsidered，Washington D.C.：Peterson Institute for International Economics；Third edition, 2007，p.127.