第6章 君臣相防：中枢决策机构的演变
如果把权力结构比作一个金字塔，塔尖最顶点的那个就是皇帝，下面次一层就是中枢决策机构。既然是中央集权政治，天下大权都汇总到中枢决策机构这里，那么中枢决策机构的设置和参与决策的人选就非常重要，关系到政治的好坏、国家的长治久安。从这一点出发，皇帝很重视中枢机构及其人选。同时，从帝王专制的角度出发，皇帝又不希望集权的中枢机构妨碍到皇权，威胁到自己的权力。既要让中枢高效、权重，又不能让中枢脱离控制、权势过重，皇帝要在这两点中做一个权衡。
讲中枢政权的演变，我们要从贵族政治到贤能政治的转变讲起。
从贵族政治到贤能政治
国家刚诞生的时候，中国的的确确是“封建社会”。什么叫封建社会？就是中国进入奴隶社会时的那种形态：封邦建国。全国有一个王，周天子也好，商王也好，夏王也好，它就只有一个王。王分封贵族到四方去，建立诸侯国，所有的诸侯都是这个最高的王封的。
比如，商汤推翻了夏朝，建立了商朝。这么大的地方怎么管理？他就开始分封。先封自己的兄弟、子侄，派遣到各地去建立诸侯国。不管爵位是公也好是侯也好，统称诸侯。还有部分诸侯是开国功臣或者地方实权人物。比如，西周刚建立的时候，第一个分封的就是齐国。齐国的第一代国君是姜子牙，因为他辅周灭商，立下了大功。天子还分封了一些地方上的实力派。夏朝也好、商朝也好，都带有部落联盟蜕变成国家的痕迹。部落联盟意味着许多部落联合起来，你虽然是最大的部落，但地方上还有许多小部落，那你怎么办？你就得分封，承认小部落的实力。典型的例子就是楚国。楚国存在的时间很长，但是它既不是西周血缘关系内的诸侯国，也不是功臣，它本来就在南方独立发展起来的。所以，西周统一了天下，怎么安排楚国呢？干脆，原来你占的地方都归你，我封你为诸侯，封你为子爵，叫楚子。你定期进贡南方特产的一种茅草（包茅、菁茅）就行了，表示对我的臣服。楚子每次就挑选最好的茅草送到周天子那里，典故“包茅之贡”就是这么来的。
封建社会，最核心的一点是什么？就是权利和义务的关系。周天子能不能随意杀了楚子？不行，楚子说，天子没有这个权力。楚子说，我不给你茅草了，行不行？不行，因为这是诸侯的义务。只要大家履行了各自的权利和义务，天下就能够相安无事。这是封建社会的精髓，不论是行政管理还是社会结构。英国资产阶级革命是怎么爆发的？当时英国就是典型的封建社会。国王说，我没钱了，我要加税。下面的贵族说，加税可以，怎么加我们得召开议会，大家得商量着来。国王和贵族谈不拢，战争就爆发了。
诸侯国对天子有什么义务？第一个，镇守地方。这当然也和诸侯的利益是一致的。第二，追随周天子征战。分封诸侯后，天子直接管辖的地域远远比不上诸侯国的总和，周天子的军队很少，诸侯加在一起的力量远远大于天子，但是他们仍然是听天子的。天子可以传檄天下，让各路诸侯出兵，组成军事联盟去打仗。第三，诸侯定期朝拜周天子。第四，诸侯和诸侯之间发生了纠纷，不能自己打架解决，要找周天子来裁决。天子是高于诸侯的裁决者。这些是诸侯必须遵守的义务。诸侯在他的封地里面就是天子，可以行使完全的权力。周天子不能管他，诸侯也可以拒绝履行义务之外的事情。周天子如果要增加楚国进贡茅草的数量，也要和楚子商量，不能任意增加。
天子的义务是什么？第一，保证天下安宁，保证所有诸侯的安全。如果诸侯有危险，天子要号召诸侯救援。春秋首霸齐桓公为什么能号令天下？因为他行使了部分天子的义务。当卫国被蛮夷武装灭国的时候，齐桓公出面，号召天下，帮助卫国复国，这本来是天子应该履行的责任。第二，天子要解决诸侯之间的纠纷，解决一些跨国的矛盾。比如，号召各国联合起来治理黄河、解决诸侯之间的领土纠纷等。第三，天子要遵守自己和诸侯之间的权利与义务关系。
封建制带有浓重的宗法制的痕迹。商王也好，周天子也好，他是全天下的大宗，商王的子孙、周王的子孙，永永远远都是商王、都是周王。诸侯的子孙永远都是诸侯。嫡长子以外的子孙，怎么办？继续分封。周天子的儿子，除了一个人继承天子以外，其他的人都可能成为诸侯，诸侯的儿子可以成为卿，卿的儿子变成大夫，大夫的儿子变成士。大宗一直延续，大宗的旁边又繁衍出很多小宗。大家都是贵族，都在宗法系统内。
贵族，是和封建制紧密相关的一个概念。封建社会产生贵族形式。但贵族不是单纯由血缘决定的。你这个人再有钱，别人说你是暴发户，不会说你是贵族。你如果真的是贵族，你再没钱，别人也会说你是贵族。电影《霍比特人》里面，矮人国的王子叫索林·橡木盾。在现实中，他是王子吗？他的爸爸、爷爷的确是矮人国的国王，但是矮人国已经覆灭了，索林没钱、没有国土、没有王冠，那为什么大家还承认他是王子？为什么矮人国的遗民会继续听他的，去进行一场前途难料的远征？这是由他的能力和他的荣誉感来决定的。贵族是由内涵决定的。能力加上荣誉感，再加上内在的精神追求，才能塑造一个贵族。真正塑造贵族的不是金钱。
在西方的历史和战争影片里，首领都是能力出众的人物，他们经常号召大家的口号是“为了荣誉”（For Honor）或者“为了自由”（For Freedom）。有一种内在的精神在支持着他，他把荣誉、自由、正义看得比其他东西重要。更重要的是，他用实际行动实现这些目标。所以，人们愿意追随这样的领袖。这当中暗含着一种权利和义务的关系。大众认可首领的目标，服从首领的指挥；首领要带领大众为了目标而奋斗。他统一了英格兰，他就是英格兰的王，他再分封跟着他奋斗的人为贵族，等于是把权利与义务关系扩大化、规范化了。近代英格兰、法兰西就是这么产生的。欧洲的许多国家，都有这么一段历史。
中国古代，最开始的国家形态，夏朝和商朝的时候，政务相对比较简单，唯一的王就拍板决定了。遇到疑难问题了，就烧龟甲和兽骨，进行占卜，让上天来决策。甲骨文就是这么来的。到了西周，尤其进入春秋战国后，政务越来越多、越来越复杂，新情况、新问题层出不穷。周王和诸侯当然也还占卜，同时渐渐引入了“朝议”，就是若干贵族在朝堂上商量问题，最后由君王决策。朝议开始取代占卜，中枢决策制度的雏形出现了。遇到什么事情，几个大贵族凑在一起就把这个事情给商量着办了。
春秋战国时，决策的核心阶层是贵族阶层。宗法制决定了不论是天子、卿，还是大夫，大家在血缘上都有或近或远的联系。国家政事，相当于他们的家事。有什么事情，大宗和几个主要的小宗凑在一起，大家在家族内部就解决了，家国是不分的。更重要的是：君权是受到限制的。
君权怎么受到限制呢？重大政务，诸侯或者天子不能自行决定，需要和贵族坐下来商量。比较极端的例子是，天子特别讨厌一个大夫，他能不能把这个大夫推出去斩了？他可以这么做，但是新的大夫是被杀大夫的儿子，他还是不一定会听你的。孔子时代的鲁国，内政有一个大问题：三桓作乱。三桓是鲁国贵族阶层里面的小宗，势力膨胀，蔑视、欺压鲁国国君。鲁国的国君却不能把三桓连根拔起，因为三桓在各自的封地里面是大宗，具有天然的、不可动摇的权威。只要君臣关系是建立在权利和义务之上的，君王的权力就受到限制。
君王反受臣下的欺凌，就是孔老夫子说的“礼崩乐坏”的一大表现。除了鲁国，作为大国的晋国，后来被韩、赵、魏三个大夫瓜分了，史称“三家分晋”。另一个大国齐国，原本姓姜，是姜子牙的封地，春秋末期时改姓田了。怎么回事？贵族田氏坐大，把姜子牙的后裔推翻了，取而代之。
分封和宗法制，体现在行政区划上，造成先秦时期没有类似后代的地方行政。天子分封诸侯，诸侯又把国土分封给卿和大夫，卿和大夫们分割一方。在方圆五十里或者一百里的地方里面，卿或者大夫就是统治者，他说了算。卿大夫会在封地中，找一个人口密集的或者是环境好的地方建造城池，自己居住，也作为行政中心。这座城池就是“邑”。因为卿大夫由邑所在的地区来供养他，邑也叫作“食邑”或者“采邑”，一般以居民的户数为单位。后代逐渐演变为“某某贵族食邑多少户”，意思是他的封地有多少户口；“万户侯”就是封一个食邑一万户的侯爵。先秦时，卿大夫的封地因为规模小，人口也少，所以没有发展出后世那样专业化的、具体的行政机构来。
贵族政治为什么慢慢行不通了呢？西欧的贵族政治，按照马克思的说法，是被大炮轰没的。在中国，是我们社会内部把它埋葬了。贵族政治的消亡，是一个长期的过程，原因很多、很复杂，这里就说一些比较突出的表现。
春秋战国是一个什么样的时代？春秋战国是天天打仗，一年一小仗、三年一大仗，十年天下重新洗牌的时代。这样的时代，必然会对作为统治者的贵族阶层的个人素质，提出极高的要求。贵族一旦能力跟不上形势的发展，就可能被其他贵族吞并。为了维持自己的地位和物质待遇，他们是不是要让能干的人去干？比如说，你是贵族，敌人来侵略你的封地了，如果封地失守了，被别人夺走了，那你就什么都没了。你为了守住食邑，是不是要把一部分权力转让给他人。这个人很可能不是贵族。非贵族的人就这样，通过“时势造英雄”，掌握了部分政治实权。他不是世袭的，完全靠个人能力参与政治。那个时代有利于有才华的平民跃升到权力场上来。
随着人口的繁衍，按部就班的贵族传承也出现了问题。土地能够供养的贵族数量是一定的，一旦贵族阶层的自我繁衍超过了生产力的发展速度，必然导致部分贵族子弟跌落出本阶层。比如，现在的北京属于古燕国。燕国首都最初在现在北京西南郊区良乡一带。燕国开始是一个方圆百里的诸侯国，如果燕国国君生养了一百个子孙，怎么办？这就注定有一些子孙不可能像祖先一样，继续高高在上当贵族。慢慢地，经过五代十代人，大部分的贵族子孙除了有血统以外，实质上已经沦落为平民百姓了。比如孔夫子，孔子先人是宋国贵族。到孔子这一代，年轻的孔子，在别人出殡的时候，给葬主唱挽歌，以此谋生。到春秋晚期和战国时候，中国社会上游荡着这么一群人。这群人流淌着贵族的血液，但已经不是贵族，也不是奴隶，不是平民。他们受过一定的教育，掌握知识和文化，又没有机会掌握政治权力，实现自己的抱负。这群人，有一个专门的字形容他们，叫作“士”。[1]
当时，周王室已经衰落到极点，天下缺乏一个强大的权威。春秋时代是一个低强制性、高流动性的社会，士散于野，百家争鸣。人们思想活跃，天南海北地自由迁徙，此外，思想观念、信息文化、科学技术乃至各种物资的流动非常频繁。士，可以说是所有这些资源的一个载体。诸侯和贵族阶层很需要这些资源，不管是思想理论还是人才，旧的统治阶层都很需要。有很多人就说，诸侯争霸，各个诸侯国争夺的不是领土，而是士。士，代表着当时有文化、有能力的阶层，谁争取到这个阶层支持，谁就能够争霸天下。商鞅、苏秦、吴起、孙膑、百里奚等等，都是士。北京朝阳有个地名叫作金台夕照。金台夕照是什么意思呢？古燕国的燕昭王，用黄金垒了一座台子，向全天下人宣布：谁到这个地方来向我证明你有本事，这些黄金就是谁的！天下士人闻风而来，燕国因此一度强盛。士为知己者死，说的是士人感恩知遇，珍惜机会，忠诚做事，为雇主效劳。贵族阶层主动让渡部分权力给其他阶层，到战国后期，各国掌权的人很大一部分已经不是世袭贵族，而是凭真才实学上升的新统治阶层。
秦国之所以能够统一六国，得益于商鞅变法。商鞅变法，很重要的一条是奖励军功。就是说，秦国不看一个人的出身来决定他的地位，而是看他的功劳。一个秦国人斩首多少，就能获得多高的爵位，掌握多大的权力。这就给了平民跃升地位的制度渠道，秦军战斗力也因此大为增强。到了秦汉，这个趋势更加明显。之前，位居宰相的人，都是贵族。汉武帝可能是有意提拔非贵族出任宰辅重臣。公元前124年，汉武帝任命平民公孙弘为丞相。这个年份值得在中国政治制度史上大书特书。这意味着皇帝完全看臣下的思想倾向、才能素养来任免使用，血缘并没有那么重要了。从此以后，从权力金字塔的最高端到最底层，政府职位都向所有人开放了。
当然，这个过程不是在哪一年或者是哪一个人完成的。中国从贵族政治到贤能政治的过渡是一个漫长的事件。在某个时期，贵族政治和贤能政治可能并存不悖，也有可能贵族政治虽然在制度上消失了，但它的影响一直还在。贵族的称号始终存在，不过后来变成了单纯的爵位称号，和封地、实权剥离；获得方式也以能力和功绩代替了血缘。在先秦，大家都是觉得贵族的子孙当官。到了两汉，谁能当官？孝廉能当官，谁在家里对父母孝顺，谁道德清高，谁就能当官。到了唐宋时，谁能够当官？大家心里就会想“学而优则仕”，谁的学问大，谁就能当官。不论是哪种标准，从两汉以后，大家都不认为谁父母好就能当官，而是贤德和有能力的人才能当官。天下官位，有才有德者居之。明清时，有的达官显贵，权势煊赫一时、家财万贯，但如果子弟不肖，他自己就会惴惴不安，知道权势很快就会不保。
中国古代官制的设置，也和从贵族政治到贤能政治的转变相关联。先秦重臣，有“师”“傅”“保”。这些官名本身就显示了对君王的不敬。凭什么君王得叫你“师傅”，凭什么就得由你来“保”？但是，君王必须和这些人商议重大政务。这些官名带有贵族政治的痕迹。周朝初期，周成王年幼，周公在贵族支持下，竟然摄政，代行政权，对周成王耳提面命。商朝的伊尹更“僭越”。伊尹作为丞相，觉得商君不行，就把国君放逐了！在后代，这可是“擅行废立”、大逆不道的罪！在商朝，大家觉得是正常的，因为有贵族政治的风气。后来，师、傅、保前面加了一个“太”字，成了太师、太傅、太保。它们用来安置德高位重的老人，基本上没什么实权了。曹魏时，曹爽和司马懿夺权。司马懿原来是骠骑大将军，曹爽借口司马懿劳苦功高，骠骑大将军不能够和司马懿的功劳相匹配，应当升官。司马懿说我不想升官，曹爽说就得升官，去当太傅。一当太傅，司马懿就傻眼了，虽然地位上去了，但任何实权都没了。当时原先贵族职位的虚化表明贵族政治土壤的变异。
皇权与相权的缠斗
相权是中国政治制度史中仅次于皇权的、第二重要的概念。什么叫作相权？从狭义上来说，相权就是宰相的权力，从广义上来说，相权是以宰相为代表的官僚集团的权力。官僚集团和皇帝，是政治斗争的天平上的两个不同的砝码。皇权至高无上，但是相权能够对皇权构成极大的束缚。
先秦没有“宰相”这个词。先秦有“宰”。“宰”这个词的本义是副的意思，“宰”相当于诸侯和国君的管家。诸侯家中乱七八糟的事情，钱怎么收怎么花，家里的出游怎么安排，由宰来负责。先秦还有“相”。“相”这个角色相当于君王诸侯家门以外的行政事务负责人。虽然在封建结构下面，诸侯直接管辖的地方很小，但是诸侯直辖的地区的行政事务由相负责。相被叫作百官之长。后来，宰、相合称，成为官僚集团的首领，叫作宰相。
秦始皇是开天辟地的皇帝。他奠定了中国传统社会政治制度的基础。秦始皇设立了丞相、太尉和御史大夫。三人并称为宰相。但在这三个人当中，实权以丞相最大，丞相就变成了相权的代表。原来在封建时代辅佐君主的师、傅、保变成了太师、太傅、太保“三公”，实权转移到以宰相为首的官僚集团的手里。
权力有两大属性。第一个属性是排他性。通俗的理解就是“我说了算”，不允许其他人说了算。如果一件事情，权力所有者说了不算，大家还会觉得他拥有对此事的权力吗？这是权力的第一大属性，排他性。第二个属性是扩张性。这件事情我说了算，那么下一件事情我能不能说了算呢？权力所有者自然而然就想把现有的权力扩张到其他时间、其他地点去。皇权肯定带有这两点属性，相权也是。两者并存，肯定会产生矛盾。
皇权和相权的矛盾，在古代如何表现呢？有一种极端的情况，握有大权的宰相或者权臣，把皇帝取而代之，篡位了。更多的情况是，皇帝把宰相打倒了，客气一点的让宰相退休，不客气的就革职罢官，残酷一点的呢，就刀光剑影，皇帝把宰相抄家灭门。在中国古代，基本趋势是皇权盖过相权。皇帝通过各种各样的方法，尤其是通过制度设计，把相权不断地削弱，不断地边缘化。西汉前期，朝堂议事，君臣席地而坐。宰相上殿，皇帝要起身相迎。散朝时，宰相告辞，皇帝也要起身相送。皇权和相权还处于一种比较平等的状态。到了清朝，皇帝说话，宰辅重臣要跪听圣训。宰相进出，皇帝不仅不用起身迎送，宰相还得弯着身子、低着头、恭恭敬敬地进出。见到皇帝，大臣要屈膝跪拜。这点礼仪，典型反映出皇权和相权的消长趋势。
秦汉的宰相，把天下政务汇总、处理后，再向皇帝汇报。宰相觉得一些事情不需要皇帝知道，自己就拍板处理了。而且，宰相自行征辟僚属。宰辅大臣自行“开府”。开府的意思是，大臣建立机构，征聘人员，处理政务。此外，宰相定期召集九卿和其他官员，向自己汇报事情。宰相等于是“大拿”，把所有的事情都处理了一遍，定期向皇帝汇报，等皇帝最后点头。宰相负责政治汇总、整理归纳，权力很大，相当于半个皇帝。
皇帝很快就有意见了。一方面，皇帝觉得皇权受到限制，不能随心所欲，很不方便。比如，皇帝看好一个人，想任命他当北平太守。皇帝和宰相一说，宰相说：行啊，我把皇上的人选拿回宰相府，开会讨论一下。你说，皇帝听到这话，心里能高兴吗？排他性是权力的基本属性。如果连官员人事都得宰相同意，皇帝能不觉得权力受限吗？另一方面，皇帝觉得相权阻碍了政令实施，效率太慢，不利于皇帝意志的贯彻落实。比如，匈奴为患边疆，皇帝决定出击匈奴。宰相也同意了。他领了圣旨后，回到府里召集官吏开会，商量怎么落实圣旨、怎么调兵、用谁领兵、使用什么战略战术，商量定后再把政令散发出去，送到边关或者送到各地去调兵。两三天后，相关军队能集结起来，就已经算是快速了。皇帝觉得这个效率太低了，还不如我直接下令呢！皇帝一个人想好谁领兵谁打仗、怎么打仗，立刻就把命令下发给目的地和目标对象，第二天就能开拔打仗。绕开宰相，皇帝乾纲独断，效率不是更高吗？
西汉开国几十年后，还真遇到了这么强的一位皇帝。他年纪很轻，雄才大略，想干的事情很多，又极为刚愎自用，觉得世界上没有自己干不了的事情。这个皇帝就是汉武帝。汉武帝有很多想法，比如开凿运河；削藩，把宗室的封地都夺回来；出击匈奴，最好是把匈奴彻底消灭；开疆拓土，把南海之滨、西南蛮荒都纳入帝国版图，等等。汉武帝觉得以宰相为首的行政机构，用起来既不听话，能力又差，办事效率太低。那他怎么办？汉武帝开始直接给各部门、各地区下命令，但他不可能亲自去颁发政令，也不可能亲自去了解事情的进度。他就利用一些在他身边收发文件、整理图书的人，即尚书[2]。
西汉的尚书是品级很低的官员，一般都是些资历很浅的年轻人。汉武帝就吩咐这些人去宣布圣旨，监督政令的贯彻落实，慢慢让他们帮忙出谋划策，又让其他官员把重要的事情直接告诉尚书，再由尚书转告。汉武帝觉得这么做很好，能够迅速贯彻自己的意志，很顺畅，他想怎么办就怎么办。
在新架构下面，以宰相为首的原有机构，只执行“例行公事”。皇帝不关心的事，或者是例行公事，比如，某个地方今年下雨晚了一个月、某个地方的道路如何规划，仍还是交给三公九卿来处理。军政大事，皇帝和尚书们凑在一起处理。尚书渐渐成为一个独立群体，东汉设尚书台统领之，至曹魏发展为尚书省。尚书的首领叫“尚书令”，副职是“尚书仆射”，一般分左仆射、右仆射。尚书台（尚书省）协助皇帝中枢决策，皇帝通过尚书令下发政令，通过尚书令上传下达。尚书令就变成了事实上的宰相。到了汉末魏晋，三公也好、宰相也好，如果不兼任尚书令，他的这个宰相就是“假相”；兼任了，就是“真相”。原来，尚书是低级官员，相当于一些年轻才俊暂时没有去处，或者资历不够不便安排，先在宫中帮皇帝收发文件。尚书一开始是被人挺不看好的小官，现在则是大家放着宰相不当，争着去当尚书令或者尚书仆射。丞相、太尉、御史大夫或者大将军，兼任尚书令。实权虽然有了，但觉得掉价，嫌弃兼职的品级太低了。后来就在尚书令上面加了一个职位，叫作“录尚书事”，就是负责记录所有尚书干的事。录尚书事是一个差事，并不是严格意义上的官职。它后来居上，取代了尚书令，变成了“真相”。我们翻史书，看魏晋南北朝时，如果没有录尚书事、有尚书令，那么真正的宰相就是尚书令。如果既有尚书令又有录尚书事，那么“真相”就是录尚书事。
大家都读过《三国演义》，蜀汉诸葛亮的职务是什么，他是“真相”还是“假相”？诸葛亮是“真相”，因为他的职位是武乡侯、丞相、录尚书事、领益州牧。他既有爵位，有名义上的丞相之位，又有实权职位，名实相符。再加上当时蜀汉只占有一个州，就是益州。诸葛亮不惜以宰相之尊兼了益州牧，是不折不扣的权臣。诸葛亮很幸运，碰到了刘禅这样脑子不是太清楚的君主（要不就是脑子太清楚了）。不然的话，蜀汉内部皇权和相权的斗争会白热化。
后来，汉武帝的接班人们又觉得，尚书省还是不好，相权的束缚依然存在。虽然名字换了，丞相不是“真相”了，但是尚书令或者录尚书事成了相权新代表。皇帝就想，能不能绕过尚书省去行使权力呢？于是，皇帝又开始利用“身边人”。这回轮到“中书”。中国古代官制中有许多带有“中”字的官职。这里的“中”指的是宫廷，大家不要把它理解成是一个方位，它指的是“禁中”。皇宫在古代是禁地。皇帝一人居于禁地的中心，帝王的居所就是“禁中”。与禁中紧密相关的官职往往带有“中”字。比如，太监又称“中官”；中领军、中护军，是禁卫军的官职；此外还有“中行人”“给事中”“侍中”等等。那么，中书是什么？在禁中，也就是皇帝身边处理文书档案的低级官员，叫作中书。皇帝对尚书不放心了，就让尚书单纯负责执行，我交代你办什么事情，不和你商量应该怎么办。那么，他和谁一起商量决策呢？中书开始参与决策。中书一开始也是小官，后来也扩充为“中书省”。中书省最高长官是“中书令”。
单纯用新机构来架空旧机构，这么循环下去是没有尽头的，只能变成恶性循环，机构越来越庞杂，相权的阴影始终存在。果然，皇帝很快对中书省也不放心了。再加上尚书省和中书省也干了一些不好的事情，比如汉武帝时，尚书郭通带刀行刺汉武帝，虽然没有成功，但是汉武帝很生气，命令尚书省迁出禁中。尚书省的行政权大受影响。中书官员虽然在禁中，但他们是正常男人，曝出了个别中书跟后妃私通的丑闻，后来皇帝把中书机构也迁出了禁中。尚书、中书都不在身边，皇帝就依靠亲近宦官处理政务，“门下官员”横空出世。
“门下”，意思是在大门外面随时听候召唤。秦汉时置侍中，侍从皇帝左右，至晋朝正式定名“门下省”门下官员一开始多为宦官。门下省的官职，比如说黄门侍郎、散骑常侍，都是一些侍卫官、顾问官、皇帝的随扈。门下省的长官叫作“侍中”。皇帝倚重门下省，结果就变成了尚书令、中书令和侍中三驾马车并驾齐驱。他们三人变成了“真相”，原来的丞相、御史大夫和太尉变成了新的“三公”。
至此，我们可以做一下总结，在相权和皇权斗争中，皇帝是通过什么样的制度安排来削弱相权的。第一，原来的宰相职位都还在，但是轻易不拜相，防止出现宰相——哪怕是名义上的。只有万不得已，像司马懿这样功高震主，没有办法安排了，才安排他担任太傅。或者是像诸葛亮之类的，大权在握，封不封他当宰相都没有本质区别了。或者是像王莽那样，自封宰相。第二，皇帝调派官员交叉任职，防止专人专职，势力膨胀。比如，皇帝让郎中令去兼中书令，或者让廷尉去兼侍中，又或者让左将军去兼尚书令，人为制造职位和权责的交叉，让大家相互牵制，防止出现“真相”。第三，釜底抽薪，那就是树立新的相权，让新宰相和老宰相去斗，让“真相”和“假相”去斗。斗来斗去的结果呢？旧相权被埋葬了，新相权不断涌现。机构越来越膨胀。本想釜底抽薪，结果却是叠床架屋，剪不断，理还乱。中书、门下帮着皇帝决策，原本的决策班子三公也还在；尚书省里有各位尚书负责行政，原本的行政机关，九卿、五寺依然存在。
机构越来越庞杂，怎么办？到隋唐时期，中枢决策机构进行了一次根本性的改组，那就是确立了三省六部制。
三省六部制起于隋朝，终定于唐朝。在隋朝，因为隋文帝杨坚的父亲叫杨忠，中书省要避讳，就改名叫“内侍省”。门下省、内侍省、尚书省并列隋朝三省，其中尚书省下面有六个部：吏、礼、兵、刑、户、工。三省中，内侍省负责决策，门下省负责审查，尚书省负责执行。隋朝停止了原来树立新相权来约束旧相权的做法，在内部进行了分权制衡。任何一个人都不可能像先前那样对皇帝构成那么大的威胁，因为他只掌握权力的某个环节。所以，隋唐的做法比两汉魏晋南北朝的做法要高明得多，停止了机构的继续膨胀。
唐朝时，内侍省又恢复叫中书省了。唐朝皇帝最倚重中书省和门下省。当时的中枢决策是这样的：中书省先拿出一个方案来报给皇帝，皇帝说方案可行，方案转到门下省审议；门下省如果说方案不行，拿回去重做；门下省如果认可方案，再转发尚书省执行。集体决策，任何人都不能大权独揽。三个宰相也一样，谁都不可能大权独揽。
皇帝还是不放心：万一三省长官联合起来反对我，怎么办？扩张性是权力的基本属性之一，它在扩张中自然是希望阻碍越少越好。唐朝皇帝又搞小动作。第一个小动作是把三省当中实权最大的尚书令取消了。尚书令直接管人管事，还负责政务执行，执行到位不到位，相差一百倍。尚书令的实权很大。李世民登基后永久取消了尚书令。为什么取消呢？因为李世民登基之前担任过尚书令，大臣们为了避讳，都避让尚书令。唐朝尚书省的长官就变成了尚书左仆射和右仆射。尚书左、右仆射和中书令、侍中四个人并称为宰相。但是左右仆射不能参与决策，中书令和侍中决策。有个成语叫作“房谋杜断”，“房”是房玄龄，“杜”是杜如晦，他们一个是中书令，一个是侍中，一个人拿主意，一个人来判断是否可行。
门下省有一个会议室，叫作“政事堂”。为了提高效率，免得决策在两个部门间反复驳议，中书令和侍中事先常凑到政事堂商量可否。有的时候，二位集思广益，也邀请尚书左、右仆射列席会议——可能为了听取尚书省关于决策贯彻落实方面的意见。政事堂会议就聚集了唐朝掌握最高实权的四个人。很快，朝野把能否参加政事堂会议，作为判断宰相的标准，称呼列席会议的人“同中书门下平章事”，像中书令和门下侍中一样，拥有在政事堂处理奏章的权力。比如，尚书左仆射加同中书门下平章事，他就可以进入政事堂参与最高决策。唐朝也好，宋朝也好，凡是加此名号的人，都是“真相”，没有此名号的人，即使当到了太傅，也是“假相”。又因为唐朝中书令和门下侍中的级别是三品，“同中书门下三品”也成了事实宰相的称呼。有个名词叫“金龟婿”，丈母娘都希望女儿钓得金龟婿。唐时，官员在腰间会挂一个坠子，中低级官员挂的坠子是左右对称的鱼符，三品及以上官员是用黄金做的小乌龟。又因为三品是宰相的级别，所以钓得三品高官，就是嫁入达官显贵的意思。“金龟婿”寓意显贵。此外，“参知政事”“平章政事”等也成了事实宰相的称呼。
政事堂会议，皇帝经常会让多名大臣参加，事实宰相可能不止三个四个，有时候会有十个八个。比如唐初大臣魏征，本职是秘书监，也获得了政事堂议事的资格，事实上也是宰相。在这个决策群体中，总会有人因为威望、个性等原因，比较强势，拍板拿主意。同时，议事完毕，总会有人负责起草结论。起草者就能在奏章中贯彻自己的思想，实际权力就盖过了同僚。这样的角色，就被称为“首相”。比如李林甫、杨国忠，他们身上又出现了相权的影子，成为权臣。虽然唐太宗进行了分权制衡的设计，但在实践当中，还是出现了相权膨胀的情况。皇帝会怎么办呢？
堡垒最容易从内部攻破。皇帝在中书省、门下省开始扶植新势力。中书省具体办事群体是“中书舍人”。中书令等长官不可能亲自决策、草拟奏章，他没有这个时间和精力。政务进入中书省，中书舍人先草拟意见，再报给中书侍郎、中书令，长官认可了，就成了中书省的正式意见。事实上，很多时候中书令是照搬中书舍人的意见。决策实权原本就在下移，现在皇帝有时故意绕开中书令，直接让中书舍人草拟意见。这样一来，该名中书舍人的实权就更大了。唐代称呼这个直接替皇帝草拟圣旨的中书舍人为“知制诰”。知是动词，知道、掌管的意思；“制诰”是制书、诰书的意思，这是两种圣旨的形式。中书舍人一旦兼知制诰，就掌握了极大的权力。他虽然不是“金龟婿”，但完全可以一边自己出主意，一边以皇帝的名义说出去。
唐德宗年间，有个不得志的读书人，叫作韩翃。韩翃是唐玄宗年间的进士（当时已经是唐玄宗的曾孙唐德宗在位），他考中进士二三十年、换了四个皇帝了，还在河南开封给人当幕僚。别人宦海二十多年都已经是宰相了，他还在颠沛流离，看不到希望。
一天晚上，有一个朋友突然来访，恭喜韩翃发达。韩翃说：“别逗了，你看我都一大把年纪了，怎么可能发达呢？”朋友说：“你飞黄腾达就在眼前。今日圣旨已下，由你知制诰！”韩翃不相信，觉得朋友寻他开心。正说着，韩翃的老板、开封的节度使，带着满城的文武官员，整齐列队，挨个进来向韩翃道喜。果然，圣旨任命韩翃为中书舍人、知制诰。原来，当年知制诰空缺，大臣向唐德宗请示人选。唐德宗写了三个字“予韩翃”。“韩翃是谁？”大家都不知道，就去查，查到江南有一位州刺史叫韩翃，另外，二十多年前有一个进士也叫韩翃。两个韩翃，到底是任命哪个呢？又向唐德宗请示。唐德宗批了一首诗“春城无处不飞花，寒食东风御柳斜。日暮汉宫传蜡烛，轻烟散入五侯家”，然后写道：“予此韩翃。”这首诗就是韩翃的代表作《寒食》。
这是君权削弱相权的一个惯用手段，提拔系统内的中低级官员，来削弱长官职权。唐代类似的做法还有翰林院的建立。翰林院的渊源，可以追溯到“北门待诏”。北门是古代宫城的后门。唐高宗时，挑选一些才学出众的文官在北门“待诏”，随时听候召唤。高宗遇到什么问题，咨询他们，让他们帮忙出出主意。时人称呼这些文官为“北门学士”，这是非常通俗的叫法，不是正式的官方名称。唐玄宗时才专门设置了“翰林待诏”，帮皇帝批答部分文章、表奏；又有“翰林供奉”，帮皇帝草拟一些诏书圣旨。到了开元后期，唐朝专门成立了“翰林院”，将这些文官安置其中，称为“翰林学士”。翰林学士协助皇帝处理部分文书工作，出谋划策，侵蚀了正常的中枢决策机构的职权。
唐后期，唐顺宗用王叔文充翰林学士，主持“永贞革新”。反对派的宦官势力将王叔文加拜户部侍郎，趁机削去其翰林学士之职。王叔文失去此职，就丧失了处理核心政务的权力，改革形势更是急转直下。
唐朝晚期，国家财政入不敷出。这时候，谁掌握了财权，谁就获得真正的实力。朝廷根据财政实际，在户部机构和业务基础上发展出了盐铁转运使、户部使、度友使三大财政使职。后唐长兴元年（930）设“三司（盐铁、户部、度支）使”，总管国家财政。宋初沿旧制，三司总理财政，成为仅次于中书省、枢密院的要害部门，号称“计省”，三司使获称“计相”，地位略低于参知政事。谁兼任了三司使，谁才是“真相”。最后就变成了中书令或者侍中，都要兼任户部下面的司长。为什么？职位虽然小，但是实权大。
后来，到了宋朝，宋神宗进行元丰改制。元丰改制的重头戏是改革官制，其中主要内容是把尚书令提升为宰相，由尚书左仆射兼任门下侍中、右仆射兼任中书令，重新将分权制衡的三个部门合并到了尚书令的统辖下。（元丰改制撤销了三司使，其中核心的财政实权归属户部）。为防止尚书令坐大，北宋增加了枢密院。枢密院掌管军权和军政要务（最著名的枢密使，可能就是高俅高太尉了）。北宋对中枢官制进行重组，但权力制衡的思路没有变。
明太祖朱元璋开国，朱元璋觉得宰相压根就不应该存在。不管是单个宰相也好，还是集体宰相也好，再怎么制约，相权都会对皇权造成制约。朱元璋的做法是：废相！
废相比罢相还要狠，压根就不允许宰相存在。废相以后，朱元璋直接指挥六部，自己决策，自己监督，自己搜集反馈，自己指挥所有的系统。如果朱元璋和他的子孙们一直这么干下去，政治制度史上皇权和相权的矛盾就永久解决了。遗憾的是，皇帝不可能直接指挥整个政治体制。有人做过统计，在八天之内大臣们向朱元璋汇报了三千四百件事情，他平均每天要处理四百二十五件事。这四百二十五件事是朱元璋一个人处理的。请注意：是“处理”，而不是简单的“已阅”。正常人在一天内把四百二十五件事的所有资料看一遍，就要累死了，更何况还要分析判断，还要指导如何解决！朱元璋在实践中就有自己的顾问班子，协助提炼奏章内容，处理简单的文字工作。朱元璋将顾问班子称为“内阁”，提拔一些年轻官员进入内阁，称为“内阁学士”。内阁学士的级别大约也是五品。
朱元璋是精力旺盛的工作狂，所以内阁的工作局限在提炼奏章内容、简单的文字处理，朱元璋的子孙没有祖先那样的精力和工作热情，甚至连奏章都懒得看，越来越依赖内阁。内阁不仅对奏章简单处理，渐渐地帮助皇帝草拟处理意见，称为“票拟”。内阁的处理意见写在小纸条上，贴在大臣的奏章上，皇帝如果认可了，就照着内阁的意见抄一遍。明朝后期的皇帝，连抄都懒得抄了，直接在上面圈一个圈，再叫太监抄一遍。负责替皇帝朱笔御批的太监，就是“司礼监秉笔太监”。
这样的话，朱元璋本想废除宰相，可是内阁不就成了新的宰相吗？内阁当中，资格最老的、拍板决定票拟内容的学士，不就是事实上的宰相吗？内阁学士只是五品官，很多尚书已经高居一品了，还钻营去当内阁大学士。所以，虽然朱元璋废了相，但是明朝后期皇权还是极为衰弱的。
清朝一开始有“议政王大臣会议”，就是把王公大臣叫在一起，商量事情怎么办，很有贵族政治的遗风。议政王大臣会议的权力很大，连皇位继承问题都可以公开讨论。皇太极和顺治帝，两代清朝皇帝，就是由王公大臣们开会推举出来的。
清朝入关后，觉得议政王大臣会议比相权的危害更大，于是弃之不用（当然其中经历了一段时间的权力内斗）。清承明制，一开始还是用内阁掌控政局。但皇帝对内阁是不放心的，康熙皇帝另成立了“南书房”。南书房是干什么的呢？它和唐代翰林院、明初内阁，有异曲同工之妙。表面上看，南书房就是搞文书档案工作的。实际上，康熙召一些年轻的才学之士，辅助自己处理政务文书。以至于南书房的年轻人下了班，从紫禁城里出来后，内阁大学士看到了，主动招呼寒暄。为什么？因为南书房掌握了实权。
到了雍正时，情况又变了。雍正觉得南书房也有发展成新内阁的趋势，及时遏止了它的进一步膨胀。雍正对相权的定义是：相权只能听命于皇权，中枢决策机构要对皇帝言听计从。他就借口处理军事要务，成立了“军机处”。军机处是干什么的？雍正对军机处的定位是四个字：跪听圣旨。意思是我成立军机处不是让你来帮我拿主意的，是让你来听我下命令的。所有大权都归于皇帝，如果皇帝没让军机大臣说话，军机大臣就只有“跪听圣旨”的份儿了。
严格说，军机处并不是一个正式官署，而是因为军事需要设立的临时机构。设立之后，皇帝运用起来得心应手，就一直“临时”下去，成为清代中枢决策的核心。因为军机处是临时的特设机构，所以，它不是中央部院的上级衙门，无权向中央部院或者地方衙门发号施令。军机处有什么意见，只有奏请皇帝同意后，才能以皇帝的名义发布命令。事实上，军机处“不能有”意见，所有意见都是皇帝的意见，它只是“代传圣旨”。
至于军机大臣，所有人都是兼职，随时可能被勒令离开军机处，返回原衙门。雍正任命军机大臣时，还会象征性咨询一下大家的意见；乾隆以后，皇帝说一声“某某着即日起在军机上行走”，这个人就算进入军机处了，完全由皇帝说了算。
因为是临时机构，军机处没有衙门，只有值庐（值班室）。故宫隆宗门内有五间小平房，就是军机大臣办公的值庐。这些值班室，差不多就是“小黑屋”，房檐低矮，空间逼仄，靠墙的炕床几乎占了房间一半面积，一个房间里挤进五六个人，就觉得拥挤了。因为是临时机构，军机处没有官吏和差役，只能从在京各衙门抽调中级官员来协助处理政务，称为军机章京。清朝的军机大臣、军机章京们不管酷暑还是隆冬，都挤在小黑屋里揣摩圣意书、书写圣旨，“伺候时立得手痛，钞录时写得脚痛，此苦岂外廷所知？”有了这么多的规矩，军机处还怎么可能出权臣呢？这样的军机处，里面的人多数是庸才，循规蹈矩按章办事而已。军机处实现了皇帝的绝对专制，皇权彻底压制了相权。
内阁在清朝依然存在。军机处因为人手有限，又困于种种制度约束，政务处理能力有限，所以大量的例行公事和不重要的事务，依然由内阁经办。清朝确定了“三殿三阁”六名大学士，分别是保和殿大学士、文华殿大学士、武英殿大学士、文渊阁大学士、东阁大学士、体仁阁大学士。此外还有一两位新入内阁、资历较浅的文官，任协办大学士，等大学士出缺依次递补。内阁大学士“位高而权不重、名尊而实不至”，即便如此也很少授人。内阁始终是名义上的最高机构，内阁大学士始终是名义上的最高级别官员，公认的宰相。因此，一些人还是很在意大学士名号的。比如，当年翁同龢已经是两代帝师、军机大臣了，还为自己不是内阁大学士而耿耿于怀。
综上所述，我们基本上把从先秦到清朝的皇权和相权的争斗史做了一个梳理。基本趋势是，相权不断被削弱，君主专政不断得到加强。这是个大趋势，但并不是说整个趋势是连贯的，有的时候会有波折。它就好像曲线图一样，不是一条直线直接上去的——魏晋南北朝乱世，相权就有所回升。皇权和相权的斗争始终存在。
奏章的曲折人生
有关皇权和相权的争斗，笔者觉得有两点启示。第一，政制源于人事，人治决定政治。每一朝每一代都对宰相制度有所变更，翻来覆去，为什么？都是因人生事。这里的“人事”不是人力资源或者人事管理的意思，是人本身的事情，人生事。很多政治制度是源于人事的。皇帝为了保证皇权至高无上，制定了诸多政治制度，塑造了古代政治形态，人治决定政治。第二，文书工作很重要。尚书也好，中书也好，内阁也好，军机处也好，它们日常工作其实都是处理公文。古代官员和公文接触的时间，比和家人在一起的时间要多得多。谁掌握了公文处理的权力，谁就掌握了政务流通和决策的实权。尚书原来是干什么的？中书原来是干什么的？内阁原来是干什么的？都是处理皇帝公文的。可见，文书工作很重要。
中国古代政权，可以简单理解为一个为了维护帝王专制而设计的有秩序、强制性的国家机器。这台机器力图让资源、人员、信息乃至思想文化，都在一个可控的系统中流动。各种因素都可以转化为信息，负载在文本之中。文本的处理，就在政治体制中扮演了重要角色。我们就延伸开来，讲一讲明清时期中枢文书处理问题。
明清时期，给皇帝的奏章主要有两类形式，一类叫作“本子”，一类叫作“折子”。“本子”又分成“题本”和“奏本”。“折子”就是奏折。
本子是怎么一回事呢？明清的奏章写在长条形的纸张上，最后折叠压成一本。本子宽十多厘米，长二十多厘米，类似于现代一本狭长的图书。“题本”的封面（第一页）空白，只写一个字“题”，下面盖上写作者的官印。从第二页开始书写正文。每一页六行字，每一行二十个字，但是第一格和第二格是用来顶格用，比如说碰到了皇、帝、圣、旨这些字，必须要顶一格写（太后和皇帝同时出现，太后要顶两格写），所以虽然每一竖行能写二十个字，实际上只写十八个字。每一页正常字数是六乘以十八，一百零八个字。
正文的开篇先写居何官何职何人因何事上题本。假设，清代浙江巡抚因为杭州的一起杀人案，给朝廷上题本，他就会写“兵部侍郎都察院右副都御史巡抚浙江等处地方提督军务监理粮饷某某为浙江杭州府某县杀人事题”。这是一行，不管官衔多长、事情多长，都必须写成一行。第二行开始写正事，写完之后在末尾注明“谨题请旨”或者是“谨题奏闻”，然后在末页盖上印信，封存起来发往北京。一个题本就诞生了，开始在政治体制中流转。
明朝初期，呈递给皇帝的奏章只有题本，到永乐皇帝时发展出来“奏本”。奏本封面写一个“奏”字，下盖印信。第二页开始，和题本类似，只是首行要写何官因何事“奏”，文章末尾需要注明“具奏请旨”。那么，题本和奏本有什么区别呢？
明朝规定，公事用题本，私事用奏本。辖区内发生命案了、地震了，或者是军队凯旋、赋税完纳，这些都是公事，要用题本。官员思念皇上了，恭请圣安，或者是年纪大了，申请退休，就要用奏本，不能写题本。乱用题本奏本，官员要受到行政处分，在清朝要扣罚工资。
地方官员的题本，需要做一份备份，备份叫作“揭帖”，和原件内容基本一样。来自地方的本子，原件也是送通政司，揭帖送题奏内容相关的部门。比如，浙江巡抚因为杭州命案上了一个题本，揭帖就要送给刑部。奏本不需备份揭帖。因为奏本所写为私事，比如某个官员说“皇上，我想你”，就写了一个奏本，直接递给通政司就可以了，不需要写揭帖——就是写了，也没“相关部门”可以接收。通政司接收本子，汇总登记后，送交内阁。
中央机关的本子，无论题本还是奏本，都不经过通政司，直接送交内阁。通政司传递的本子叫作“通本”，直送内阁的本子叫作“部本”，因为中央机关以六部为主，所以叫作部本。
不管是哪个渠道来的本子，内阁都要阅读（清代内阁还要把本子翻译成满汉双语[3]），考虑到本子文字长，而皇帝很忙，很可能没时间逐字逐句读完，所以从明朝后期开始，出现了“贴黄”。贴黄就是在一张黄色纸条上，用一百个字左右（甚至更少）归纳总结题本的内容，贴在本上一并上呈。贴黄可以是写作官员亲自撰写。内阁也会替题本贴黄，并对其中的题本票拟。对于奏本，内阁一般不票拟，直接转交皇帝。
皇帝同意票拟意见，就用红笔在本子上批示，叫作“批红”。本子“批红”后就变成了“红本”。红本返回内阁。红本其实就是圣旨，是具有法律效力的，所以很重要。内阁要把红本上的意见全都记录下来，同时重新抄录两份，作为备份，一份送给史官，将来作为修史的依据，另一份留内阁存档。红本原件送到六科。六科负责登记红本涉及的政务，通知相关衙门来领取，并定期监督事务的处理进度。比如，杭州的杀人事件，发给刑部。到了年底，所有的红本都必须上缴内阁。这就是一个本子的生命轨迹。
如今，文物市场上有人兜售奏折、奏本、题本。如果是真的文物，那是很珍贵的。因为这些文物，当年官员到年底都要上交的，保留在手中的情况极少。北洋政府时期，曹锟当总统时，因为缺钱，曾经把明清内阁和清朝军机处保存的奏折和本子卖出去过几个麻袋。现在市面上流传的遗物，可能是那几麻袋的东西。大量的本子和奏折应该还保留在故宫博物院里。
回到正题。这一套公文处理流程，怎么样呢？效率太慢，机密性太差！
地方官员的通本，要登记、复制三四次，通过多重衙门、官员、书吏的手续，经过那么长的时间、那么多的人手，皇帝的处理意见还没出来，该知道的人早就知道得一清二楚了。比如，浙江杭州的命案，等红本到达刑部，刑部办事官吏就说：“这事我们半个月前就知道了。”又比如，某人要揭发一起造反阴谋，结果皇帝还没看到本子，阴谋集团就已经闻风而动。可见，如此公文流转，效率不高不说，一点保密性都没有，君臣双方都不满意。
明朝中期以后，皇帝恩准部分官员可以绕过正常的公文流转渠道，把本子直接送到宫门口，快递处理。这就极大方便了君臣双方的交流，加快了政务的处理。但此举并没有形成常态。有权这么做的大臣，非常少。大家一般把直送宫门的“上奏权”，当作是莫大的恩宠，而不是一项制度。清朝的康熙皇帝，开始将这种做法制度化。康熙常常命令亲信官员及部分重要岗位的官员“密折奏事”，汇报一切他们觉得皇帝应该知道的信息。刚开始，密折类似于康熙皇帝的微信朋友圈。能够进入圈内的都是康熙熟悉、亲近的人。比如，康熙皇帝在康熙四十八年（1709）给苏州织造李煦发了一道密折：“近日闻得南方有许多闲言，无中作有，议论大小事，朕无可以托人打听。尔等受恩深重，但有所闻，可以亲手书折奏闻才好。”李煦回了两道密折，内容是报告户部尚书、江苏巡抚等高官小道消息的。私信最大的特点就是一个“私”字。类似，奏折最大的特点就是一个“密”字。康熙皇帝就再三叮嘱江宁织造曹家：“凡有奏帖，万不可与人知道。”“凡奏折不可令人写，但有风声，关系匪浅。小心，小心，小心，小心！”康熙的“密折”，绕开了正常的公文体系，直送内宫，由皇帝亲自批阅，不允许任何第三者拆阅。这种新的公文，在封面和封底都有硬折，因此得名“奏折”。[4]
奏折的要求，比本子要严格。首先，对写奏折的人有严格要求，必须是身居高位或者特定角色的人才能上折子。其次，奏折的内容必须是机密事件，例行公事还是要求用本子流转。康熙一开始就是让奏折作为密报来用的。再次，奏折一般要求大臣手写，不允许幕僚代笔。奏折不允许备份。封面也写“奏”字，但不加盖官印。为什么呢？因为加盖官印，多一个人经手，奏折泄密的概率就增加一倍。正文第一行也是何官因何事奏，每页也是六行，但每行二十四个字。奏折写得更密，写完后由专人快马加鞭送到北京。
奏折直接送奏事处。奏事处，顾名思义是向皇帝奏事的部门，是公文送交皇帝的最后一关。因为大臣不能入后宫，清朝分内奏事处和外奏事处。外奏事处在宫门口接收奏章，再递给内奏事处。外奏事处办事的是正常人，内奏事处全是太监办事，他们当中隔着一道厚厚的宫门。大家在影视剧中会看到用托盘托着一叠折子、一路小跑送给皇帝的太监，叫作“奏事太监”，就隶属内奏事处。[5]
皇帝接到奏折后，没有固定的处理程序，因人而异、因事而异。皇帝可以直接批，批完后送回上折子的人，这个过程极快。皇帝也可以不批，把折子下发给军机处或者由相关部门讨论。第三种方法，皇帝可以把折子扣留，冷处理，叫作“留中不发”。那么，上折子的人就得揣摩皇帝的心意了。有时候，上折子的人可能只是为了试探皇帝的态度，还有可能是告状、告密、风闻言事的，事关机密或真伪不辨，不宜公开，根本就不需要皇帝批回，完全可以“留中不发”。更常见的处理，还有皇帝把折子批红，转给军机处，那它的后续处理程序，基本和红本处理程序一样。
奏折的好处很多，除了上面说的保密之外，在实践中还有很多微妙之处。比如，官员弹劾官员，如果用题本，经手的各级官员都会知道，无异于将矛盾公开化，摆出撕破脸皮、拼个鱼死网破的架势。其实，这也给同僚和上司们拦截题本、居间斡旋留出了充分的时间和可能性。如果弹劾用的是奏折，那就不是闹着玩的了，那就是有相当大的把握，追求速战速决。在实践中，官员真要干架，一般用奏折。又比如，一些官员在上本子之前，对于例行公事的前景没有把握，都先上一个相关的或者无关的奏折，试探一下皇帝的态度再说。再比如，奏折制度让皇帝很方便就绕开了相权，直接指挥全天下。皇帝也爱用。奏折有这么多的好处，到了后来，几乎没有人用本子尤其是奏本了。大家有什么私事，都习惯直接用奏折。乾隆中期，朝廷废除了奏本，只剩下题本来处理日常公文。清朝官员们常常“汇题”，就是汇总相关的公事后，很多事情只上一道题本——反正是例行公事，不追求效率。到了光绪时，连题本也废除了。
中枢公文系统，主要是由内阁、军机处在负责运转。内阁的核心部门是典籍厅。典籍厅相当于内阁的办公与秘书机构，负责接收各衙门的奏章文件，分发内部处理。内阁并没有大印，对外行文用的是“内阁典籍厅”的印章。清朝的内阁，还有满本房、汉本房、蒙古房等部门，负责把题本翻译成满汉两种文字，并撰写贴黄；满票签处、汉票签处等，负责审核题本并票拟意见，过程是这样的：内阁中书草拟意见，经侍读学士审阅后，交大学士们终审，最后作为正式票拟，交由皇帝裁定。票签处还负责回收红本，根据朱批意见草拟圣旨。满汉票签处还负责把红本和朱批的大意逐日逐件汇抄成册，汇编成内阁《丝纶簿》。此外，内阁还有稽察房，负责统计移交各衙门办理的红本情况，并在年终收缴红本；红本处，负责把红本交给六科，六科再交给相关衙门办理；副本库，负责储藏红本。题本的原本由六科于年终汇交内阁，也要统一保存。可见，内阁承担了中枢公文的处理重任。
军机处的公文处理就相对简单。就公文处理而言，它大体是清朝皇帝和内阁、大臣的中间人。皇帝的意旨、朱批，军机处转给内阁发表，就是“明发”，所有人都能看到；军机处绕开内阁，直接寄给相关大臣，就是“廷寄”[6]。廷寄的一般是不宜公开的事情、皇帝对臣下的耳提面命或斥骂，或者干脆就是秘密任务，所以由军机处直接发给受命对象。[7]廷寄反映了军机处才是清朝中枢政务的核心，也反映了此时的皇帝为政几乎可以随心所欲，不受相权的束缚了。
注释
[1]士在先秦时，应该是贵族阶层的“边缘人”，或者是最底层。凡是有贵族血统，但没有贵族爵位的，似乎都可以算是士。进入战国，士的血缘特性逐渐淡化，知识属性日渐增强，成为脱离平民阶层的知识分子的通称。他们有学问、有才能、有抱负，高度重视个人价值和尊严，渴望施展才华的舞台，成为重要的政治力量。隋唐以后，士的概念又变化为读书阶层的称呼，成为中国传统社会四民（士、农、工、商）之首。隋唐之后的士，是读书的、潜在的统治阶层，以及传统政治所依靠的社会基础。
[2]秦及汉初，少府属下有处理皇帝身边起居琐事的小臣，如尚冠、尚衣、尚食、尚洛、尚席等，与尚书含称“六尚”。尚书在发展前期宦官和正常人杂用，后来渐成文官专职。
[3]清朝题本都是满汉双语。朝廷配置了笔帖式、通事官，负责双语翻译与文书档案。
[4]本子可能是纸张折一下就行了，奏折是有封皮的，比较讲究的会用一些黄缎子做成前封后底，很精美。后来雍正皇帝说物力维艰，就把封皮取消了，只允许“贺折”保留封皮。
[5]奏事处的另一大功能是安排引见人员觐见皇帝的事宜。引见，是清朝人事制度的重要内容，在后面章节会有涉及。内外奏事处都隶属于御前大臣管辖。
[6]无论是廷寄还是明发，圣旨发出之前，军机处都要复制一份副本存档。圣旨原件下发遵行后，相关官员要缴还皇宫，不准私自存留。所以，市场上交易的清朝圣旨，如果是真品，那是相当难得的。
[7]清朝公文传递系统，在此一并赘述。清朝兵部车驾司设有捷报处，地处皇城东华门外。捷报处负责传递文书。各地奏折、本子，先送捷报处，该处再送奏事处。军机处、内阁返回的奏折、本子，也有捷报处发往各地。在帝国更广大的地区，清代建设了驿站系统。驿站传递公文，分为三等，最快的日驰六百里，其次是四百里，一般二百里。俗称的几百里加急，是日驰六百里和四百里。不同速度传递的文书，处理的先后、轻重顺序不同。公文加急，有严格规定。一般来说，只有遇到省里军政大员病故或丁忧，以及城池失守、收复等情况才能动用六百里加急。四百里加急，只限于秋审案件、每三年大计奏报和其他紧急公文。官员滥用，要受降级处分。