第四节 偿债机制

偿债机制方面，美国规定，一般责任债券，允许地方政府使用工程项目的收入来偿债。如果地方政府拒绝使用以上收入来偿债的话，债权人可以向法院提请上诉。收益债券与一般责任债券的不同点在于当项目收入不足以偿还本金的时候，债权人自行承担不足部分的损失。[6]此外，美国的《破产法》规定，无力偿还债务的地方政府可以申请破产保护程序。发行收益债券的主体在无力偿还债务的情况下，可以申请破产保护。破产程序通常作为“最后的补救办法”，但进入破产程序会给市政当局的评级产生严重的负面影响，对其将来进入资本市场也是不利的。

日本在偿债机制方面规定，地方政府产生财政风险时要继续偿债。可见，日本地方政府和我国一样都不允许破产。为了预防偿债风险，日本在《国债整理基金特别会计法》上设立了偿债基金制度。偿债基金的资金主要从一般会计中获得。首先，根据一定的比例从前年的国债余额中提取。其次，从一般会计决算结余的一部分转入。最后，在年度预算中提前拿出一部分资金转入。日本的偿债基金制度有效地预防了偿债风险。日本实施严密的国家地方财政计划体系，总务省和财务省每年编制掌握地方财政总体状况、调整国家预算和宏观经济政策的国家财政计划，包括地方债发行总额、用途、方式等。日本的《地方自治法》指出，各地方政府要实行收支平衡的预算，举债资金不得用于弥补预算赤字。日本由地方监察委员会负责对地方政府财政收支及行政行为进行审计监督。

巴西在偿债方面，采用了同时从需求和供给两端入手的做法来控制地方债务规模扩大。所谓需求端控制，其核心是通过设立一系列债务预警指标以控制地方政府随意举借新债。这主要体现在巴西参议院1998年公布的78号法案中。该法案包含了借款额控制、新借款额控制、借款主体财务和信用控制、政府担保额控制及最低偿还标准等内容。供给端控制的核心是限制各银行向公共部门提供贷款（主要体现在1999年巴西金融管理委员会颁布的2653号规定中），主要是对银行净资产的规模进行限制（地方政府债务余额与银行净资产的比重必须小于45%）；此外还禁止地方政府的供应商与合同承包方、巴西国有与地方政府所属的银行向地方政府或者其关联实体提供信贷。

为了增强金融系统抵御系统性风险的能力，巴西政府对全国商业银行也进行了一系列的改革，以避免财政问题转化为金融风险。具体措施有四：一是从地方政府中剥离地方银行，以减少地方政府对地方银行的干预；二是金融系统进一步向外国资本开放，大量的地方银行被出售给了跨国银行集团，从而增加银行业务的竞争力；三是中央银行要求商业银行实施更严格的贷款审查标准，提高商业银行的贷款质量，降低风险暴露水平；四是中央银行向对金融系统稳定有重要影响的全国性银行注资，降低这些银行的不良贷款率，充实资本金以满足巴塞尔协定的相关要求。

巴西的国有企业大都是在20世纪60年代经济高速增长时期建立的。在那个时候，这些企业效益较好，为巴西政府创造了大量税收。但随着经济增速的回落以及80年代拉美债务危机的打击，巴西的国有企业逐渐变成政府的负担。进入90年代，国有企业普遍效益低下，连连亏损，不但不能弥补财政赤字，反而还需要政府在有限的财政收入中投入大量资源以维持企业运行，发放职工工资等，增加了政府债务负担。在此背景下，1998年，巴西政府推出了旨在全面加强地方政府债务管理的“财政稳定计划”，其核心是加快推进社会保障与行政管理领域的体制改革，实现国有企业私有化，以节省政府投入、减少这些企业对政府债务的潜在影响。[7]