第三节 发行机制

发行机制方面，由于美国特殊的政治体制，地方政府在某些方面具有比联邦政府更大的作用。为了筹措资金，美国地方政府通常会灵活地运用地方政府债券来支持其财政。美国地方政府债券又被称为市政债券，指的是州政府或其下级行政单位、下级行政单位的所属机关以及单一或者两个以上州设立的地方团体自行负担债务，以及对举债额、利息的债务进行担保的债券。美国的州、市等各级地方政府和以债券使用团体身份出现的组织都可以发债。在发债过程中，地方政府无须得到联邦政府的同意，只要遵守当地的法律规定即可。美国《证券法》规定，美国各级地方政府发债时，不用向美国证券交易委员会汇报以及备案。尽管美国的州和地方政府在发行政府债券上具有自主权，不需要上一级政府的批准，但各州的宪法和法律仍然对各州政府举债规模进行约束。对于授权债务，通常需要由立法机构或专业委员会进行预算审批，并且经公民投票决定。但是，对于收益债券的限制较少，大多都是建立在以项目为基础的审核上。

在发债方面，根据日本的《地方自治法》第250条、《地方财政法》第5条的有关规定，地方自治体、东京都中心部分的特别区等拥有发行债券的权力。日本《地方自治法》第230条规定，地方公共团体制作预算后可以发债。第250条规定，发债、变换发债以及偿债方法、改变利息率时，一定要根据政令的规定获得自治大臣或都道府县知事的同意。如市町村发行债券之前要获得都道府县知事的同意，然后上报到中央政府，并要获得中央政府中管理地方事务的自治大臣的同意后才可以发债。

自2006年起，日本地方政府在一定条件下可直接举债，但报请总务省审批的地方政府可获两项优惠：一是总务省在计算对地方政府的转移支付时考虑偿债因素，二是总务省为满足条件的地方政府提供优惠借款。这一机制给了地方政府举债更多的选择权，同时通过中央政府的激励约束，强化了中央政府对地方政府的管控。目前，日本地方政府债务的发行主体为都、道、府、县以及市、町、村等。此外，日本法律也规定了普通地方公共团体可以通过制定预算发行地方债。目前日本已经成为全球仅次于美国的第二大地方债市场国，发行期限以10年期等长期限为主。日本《地方财政法》明确限定了地方债的用途，各地方政府实行收支平衡的预算，举债资金不得用于弥补预算赤字。日本的地方债包括地方公债和公共企业债，且尚未出现过违约情况。历史上，60%以上的地方债是由政府资金、公营企业金融公库等政府机构、地方公共团体的互助机构及一部分银行等直接认购，但近年来政府资金比例日趋下降。目前日本地方债的投资者以银行、保险公司为主，两者占到了地方债总持有量的68%。[4]

巴西出台了《财政责任法》及相关配套法案，对地方政府债券的发行进行了规定，提出了联邦政府、州政府、地方政府在债务预算、实行和公开方面的具体要求，对发债行为进行了严格的规定。[5]《财政责任法》及其配套法案的核心，是从立法层面将财政软约束转化为硬约束，禁止中央政府为州和地方政府提供财政紧急援助。其主要内容有：（1）制定了一系列债务风险预警指标，增强对地方政府债务的管理和控制。例如，规定借款额不得超过资本性预算的规模，地方政府新增债务率不得大于18%，担保债务比重必须低于22%等。（2）增加公共部门债务信息的透明度。要求地方政府每4个月发布地方政府债务报告，并公之于众；同时要求中央银行以监管者身份控制商业银行对地方政府的监管。（3）违反法令时的纠正机制。对于违规举债、突破赤字上限或者无法偿还债务的地方政府，禁止银行向其继续发放贷款，并对实施过度财政刺激政策的相关责任人追究责任。

印度的政府债券的发行主要是通过私募方式进行，其认购对方通常为商业银行、公积金机构、国营企业、合作社以及国内其他金融机构。印度邦政府通常自行发行邦政府公债在公开市场上进行融资，前提是其向中央政府举借的债务已经还清，且经由中央政府同意进行发行。近些年来，除了私募方式发行以外，印度还鼓励采取招标方式进行竞价公募发行。在2004—2005财年，邦政府采用招标方式发行的政府债券仅占比2%，而在2005—2006财年，这一数字飙升至48.5%。邦以下政府需要举债，则需要邦政府批准，并且明确是否由邦政府进行担保，在此基础上廓清法律责任。印度除了班加罗尔市和印多尔市，其余的市级主体都是在没有邦政府进行担保的前提下发行债券进行融资。