建立统一的投资性福利体系，实现公平可持续发展（序言）

经过30多年的改革发展，特别在新世纪的十多年时间里，我国社会福利体系（官方常用的是“民生保障体系”，为了国际比较，这里沿用社会福利体系）取得了显著进步。主要表现是福利项目基本齐全，且基本实现全覆盖。但是，在“皆有”的同时，现行福利体系是分人群设计、分地区实施的，这一制度安排导致了体系和项目构成的“碎片化”和差别化。为了缓解“碎片化”问题，有关部门采取了“小片拼大”和“片片有连”的路径；为了缓解片间差距所产生的社会矛盾，有关部门事实上采取了“填谷造峰”的增量做法。但是，长期维持地区间、人群间差别的路径选择，必将强化和固化社会分层；在宏观经济和财政收入增速减缓的大形势下，增量做法也难以维系。正是在这种背景下，国务院发展研究中心社会发展研究部与联合国开发计划署（UNDP）中国代表处联合成立了课题组，对福利体系的公平和可持续发展进行全面深入的研究。

从2012年底开始酝酿到2014年6月正式发布研究成果，历时一年半。在这期间，课题组邀请了挪威、韩国的专家，分别对欧洲、东亚国家和地区的福利体系发展历程和规律进行了系统研究。他们提交的案例报告为课题研究提供了重要的国际经验借鉴。并且，课题组对国内福利体系的发展历程和现状进行了系统梳理，并选取了广东、黑龙江、甘肃三个省份进行了实地调研。

经过一年多的研究，课题组形成了关于“建立统一的投资性福利体系，实现公平可持续发展”的政策咨询报告及相关背景报告。这份咨询报告的题目体现了本项研究对“公平”和“可持续”给出的目标选择。对于“公平”，可选方案有三个：现行的“分人群且不均等”、“分人群但均等”和“所有人均等”。本项研究建议选择不分人群的“大统一”目标设计，主要理由包括：国内外实践都证明，所有人处于一个共同体中，有利于切实维护弱势人群的利益，有利于建立改革共识。但是，在分人群待遇差距很大的现实条件下，“大统一”要向谁看齐？向最高标准看齐，经济上不可持续；向低标准看齐，政治上不可行。本项研究建议按照福利项目的经济属性，采取不同的保障标准，或者说实行“投资性福利体系”的基本思路。具体来看，对于教育和医疗卫生等投资性福利项目，建议向中高标准人群或国家看齐，尽可能实行高保障；对于养老保险和最低生活保障，建议向中低标准人群或国家看齐，实行底线保障。这充分体现了本届领导集体关于民生工作的新思路，即“守住底线、突出重点、完善制度、引导预期”。

现将有关成果结集公开发表，希望有助于更深入的专业思考和更广泛的社会讨论，以推动我国民生保障体系的建立和完善。

此项研究得到了挪威的经费支持，我代表课题组表示衷心感谢！国际案例报告的两位作者给我们提供了大量翔实的历史资料，并不厌其烦地回答了课题组的问题。另外，澳大利亚国立大学的李秉勤副教授和德国比勒菲尔德大学的刘涛博士对本项课题的研究报告提出很有价值的修改意见和建议。在此对国际专家学者的贡献一并表示感谢！在国内，我想首先感谢实地调研省市的多位政府官员、专家学者和群众代表对课题组的接待、提供的资料信息和意见建议。由于人数众多，我们就不在此列举具体人员了。其次，我想对参加课题启动会和最终成果发布会的各位专家学者提出的宝贵建议，表示由衷的感谢。最后，我特别感谢课题组的两个依托单位——国务院发展研究中心社会发展部和联合国开发计划署的领导对本项研究的支持和指导。当然，书中可能存在的错误和不当之处，应由课题组承担。

课题负责人 贡森