（二）福利体系碎片化和差异化形成原因和综合影响

从制度设计和发展历程看，中国的福利体系碎片化和差异化，有其历史的合理性，但也对制度的公平性和可持续性产生许多负面的影响。

1.福利体系碎片化和差异化的形成原因

福利体系碎片化和差异化在很大程度上是顺应发展格局和改革逻辑，是与中国的国情相适应的，是经济发展差异化的复制，是当前复杂国情的呈现。

（1）顺应经济发展和改革的基本逻辑，以及当前中国区域发展不平衡、人群差异大的特点

改革开放以后，邓小平提出调动一切积极因素，让一部分地区、一部分人先富起来的非均衡发展的思路，这个思想随着市场化改革的不断推进，充分调动了各种积极因素，使生产要素在市场引导下得以充分结合和不断优化配置，极大促进了中国的经济发展，但也造成城乡之间、地区之间、群体之间的差距不断扩大。从改革开放到2010年，中国GDP的平均增长率接近10%，GDP总量成为“世界第二”。但与此同时，城乡之间、区域之间、人群之间的收入差距不断扩大。根据国家统计局的报告，2013年中国基尼系数达到0.473，属于收入差距较大的行列。高低收入人群差距明显，城镇居民家庭最高收入户与最低收入户人均可支配收入之比达7.8，其中最高收入户与困难户收入之比可达9.8。[9]从城乡居民的收入差距看，1978年，城镇居民人均可支配收入343.4元，农村居民人均纯收入133.6元，城乡居民收入差距是2.57倍。到2013年，城镇居民的人均可支配收入达到26955元，农村居民人均纯收入增长到8896元，两者差距是18059元，城镇居民的人均收入是农村居民的3.03倍。[10]此外，农村还有8249万的贫困人口。

福利体系的碎片化和差异化，适应中国的现实国情和发展阶段。如上所述，中国的经济和社会发展水平的极不平衡，导致东中西部之间、城乡之间、贫困与富裕人群之间的民生需求有很大差别。福利体系建设缺乏顶层设计和系统安排，根据经济社会的发展需求，福利体系分地区、分城乡、分人群设计，逐步、逐片建立。因此，福利体系的碎片化和差异化，与经济社会的发展不平衡，总体上是相一致的。在某种程度上，还是加剧经济社会发展不平衡的重要原因之一，如福利保障方面出现的“逆向转移”特点。从西方发达国家的发展历程看，在福利体系发展早期，也出现过类似的情况。因此，这不是中国独有的问题，很大程度上这是一个发展中的问题，或者说是一个发展阶段的问题。

（2）适应福利体系发展的基本规律

福利体系是一套复杂的制度体系，要考虑到福利制度体系自身的特点和规律。福利体系既要考虑到制度的统一性和公平性，也要兼顾不同人群的特点。如养老保障制度方面，就业人群和非就业人群在缴费能力、对养老保障的需求等方面，有明显差异。以此为标准，中国的养老保险，可以分为针对就业人群的城镇职工基本养老保险和针对非就业人群的城乡居民养老保险，两类保障在缴费机制、待遇水平、制度目标等方面，都有明显差别。分开的制度设计，符合人群自身的特点和需求，也符合福利体系自身的发展特点和规律。因此，福利体系的不统一具有客观必然性，适应社会群体的多样性，社会发展的不平衡性，以及多元化的社会需求。即使在现有制度安排中，发达经济体也不是所有福利制度和项目都是大一统或者均一的。

（3）适应社会转型期“增量改革优先”的特点

中国的改革，总体上采取了“增量改革先行、以增量带动存量”的模式。增量改革优先的改革模式，最典型的就是人们常说的“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”。“老人老办法”，是对存量利益不做调整，保持制度的稳定性和连续性，减少改革可能引起的社会震荡，以及可能产生的风险和阻力。“新人新制度”，是对新进入的社会人群，适用新的制度和模式。“中人逐步过渡”，是对于部分处于新旧交替阶段的人群，建立制度过渡的机制和路径，逐步消化改革的成本。中国的福利体系建设，总体上适应转型期的“增量改革优先”的模式。在这个过程中，社会福利体系的建设没有整体规划和统筹安排，而是从无到有，逐步地、一片一片地建立起来的。经济社会发展到特定阶段，针对特定的社会人群，或针对某个方面的社会福利需求，建立起相应的福利制度。如医疗保障方面，1997年，改革城镇职工医疗保障制度，为城镇全体劳动者提供基本医疗保障；2003年，全国开始推行新型农村合作医疗保险；2007年，开始城镇居民基本医疗保险试点。不仅各项医疗保障制度缺乏系统整合，即使是在单项制度里面，也存在碎片化的制度设计。如“新农合”是县级统筹，一个县一个标准；同时还有各种各样的医疗救助，不同名目的医疗补贴等，这些方面的资金来源和实施办法五花八门，等等。

因此，中国的福利体系推进过程，总体上采取“做加法”的模式，对原有的福利保障，如机关事业单位和城镇职工的养老保障和医疗保障，基本保持制度体系的稳定，不做大的改革或削减。这种福利体系的发展思路，在基本不涉及存量利益的基础上，通过建立新的制度体系，不断扩展福利体系的覆盖范围，提高福利保障水平，有利于推进福利体系的建设和完善，但也会导致福利体系的碎片化和差异化。

（4）与财税管理体制及社会福利的发展模式有密切关系

我国的社会福利体系，总体上采取了以地方为主导的发展模式。与此相对应的，是中央和地方“分灶吃饭”的财税体制。由于福利体系总体上以地方为主导，各地根据自己的经济发展水平，制定相应的福利保障体系，因为经济发展水平的差异性，就导致福利保障水平的差异性。而且在这种模式下，地方政府倾向于保障本地区人口的社会福利，对新进入人口则采取排斥和抵制的态度。如在养老保险的异地转移衔接机制中，各地方都愿意转出养老保险关系，但不愿意转入养老保险关系。因此，地方主导的福利发展模式，容易导致福利体系的碎片化和差异化；而“分灶吃饭”的财税体制，则进一步固化和加剧碎片化的福利保障体系。

2.福利体系的碎片化和差异化对经济社会发展产生多方面的不利影响

（1）影响福利体系的健康发展和功能的有效发挥

福利体系的碎片化和差异化，导致福利体系的发展缺乏总体规划，各项福利制度之间缺乏系统安排，发展很不均衡。一是福利体系的发展，缺乏科学规划，福利保障的总体水平较低，但是个别领域、个别项目的福利保障已经出现发展过快，待遇水平过高或者增长过快等问题。如部分地区的公务员、教师等群体，享受高额的退休金，同时还享有完善的社会保障。但是如非正规就业的农民工等群体，社会保障的总体水平还很低。二是福利体系发展不平衡，既有错保、漏保等问题，也有福利待遇过高，或者重复保障等问题。如在社会救助方面，因为缺乏系统的制度设计，许多社会救助功能简单叠加于低保救助体系，出现比较普遍的重复保障现象。通过调研发现，各地叠加于低保救助的项目包括住房救助、医疗救助、教育救助、临时救助、物价补贴、法律救助、供水供电补助、殡葬服务等。各项社会救助叠加，导致低保含金量不断提高，进而在享受低保家庭与低保边缘户家庭之间出现比较明显的“悬崖效应”。但与此同时，部分人群因为福利体系不完善，没有纳入福利保障，或者保障水平很低。三是福利体系的碎片化和差异化，不利于福利体系自身的健康发展，并加大了福利体系的管理难度，提高管理成本，降低保障效益。如养老保险制度虽然名义上实现省级统筹，但实际主要停留在地市层次，统筹层次较低，资金封闭运行。因为养老保障制度的碎片化，以及区域之间转移衔接制度的不完善，导致许多人，特别是流动性较大的农民工群体，不愿意加入城镇职工的养老保险体系，阻碍养老保险体系的健康发展。此外，碎片化的养老保障体系，还损害了制度的统一性和地区之间的互济性，造成部分地区的基金积累和全国范围的财政补助同时存在，资金无法调剂使用，降低了资金使用效率，而且加大了管理难度和管理成本，削弱了福利制度的保障功能。

（2）导致劳动力市场分割和福利保障“逆向转移”

福利体系的碎片化和差异化，不仅影响福利保障的系统性和公平性，还会阻碍劳动力的流动和统一市场的形成。如在养老保障方面，因为制度的分割化和碎片化，以及各项养老保障制度之间缺乏转移衔接机制，导致劳动力市场分割。如机关事业单位和企业之间，因为养老保障制度单独运行，不利于人员的相互流动。此外，不同省份之间的养老保险缺乏转移衔接机制，也阻碍劳动力的跨省、跨区域流动。

福利体系的碎片化和差异化，还导致收入分配差距的扩大，以及加剧机会的不公平。福利保障是收入再分配的重要手段，可以有效缩减收入分配差距，减少社会矛盾。但是，从我国的实践情况看，由于福利体系的碎片化和差异化，不同的社会群体面对的是完全不同的收入再分配规则，福利保障向某些强势的社会群体倾斜，导致居民收入再分配出现“逆向转移”现象。以养老金的财政补贴为例，2011年国家财政对企业离退休职工的财政补贴是每人每月258元；对领取基础养老金的农民补贴是每人每月中央财政补贴55元，地方财政补贴不低于30元。[11]另外，根据中国人民大学宏观经济预测课题组的季度报告《经济繁荣期的财政政策调整（2008）》：2000～2006年，全国居民的收入分配差距，在包含转移性收入的条件下，农村内部的收入差距要比不包含转移性收入条件下的收入差距高出1.19%；城镇内部的收入差距缩小12.97%；城乡之间的收入差距高出61.17%。转移性收入尽管在一定程度上降低了城镇内部居民收入差距（降幅为12.97%），但却使农村内部和城乡收入差距提高，尤其是明显提高了城乡收入差距（平均升幅高达61.17%）。即，收入再分配存在明显的城镇偏向，收入较高的城镇居民得到了相对更多的转移性收入。[12]此外，福利体系的碎片化和差异化，也影响机会公平。从基础教育看，区域、城乡、校际之间的基础教育发展很不平衡，贫困地区的家庭子女，特别是农民工子女，以及部分贫困地区的留守儿童，很难得到优质的基础教育，这意味着贫困家庭子女从基础教育开始，就在社会竞争中处于弱势地位。

（3）不利于社会的和谐、改革推进和国家治理体系的构建

福利体系的碎片化和差异化，不利于社会的和谐稳定。碎片化和差异化的福利保障，加剧了群体的差别意识。如机关事业单位和城镇职工之间，城乡居民之间，因为福利保障不同，已经形成明显的群体差别意识，并且因为福利待遇的差距较大，导致群体间出现明显的社会矛盾。如机关事业单位和城镇职工之间，因为养老保障采取两个不同的制度体系，待遇差距较大，已经形成明显的社会矛盾。福利体系的碎片化和差异化，也不利于国家治理体系的构建。统一的社会福利体系，是国家意志的象征。相反，如果没有统一的社会福利体系，国家意识缺乏表征的方式和渠道。各个社会群体因为受到群体意识的影响，对国家缺乏认同感。甚至把对群体间福利保障缺乏公平性的不满，转嫁为对国家的不满，导致国家认同感的下降。此外，碎片化和差异化的福利体系，导致政府的机构和职能也碎片化，不仅加大了行政成本，降低了行政效率，而且导致国家治理体系的散乱，以及治理能力的下降。

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[1] 国务院发展研究中心、世界银行：《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的社会》，中国财政经济出版社，2013，第329～331页。

[2] 教育部：《2011年全国教育事业发展统计公报》。

[3] 佘宇：《城镇化进程中的教育权利问题》，载王列军等著《完善城镇化进程中的社会政策》，中国发展出版社，2013，第61～62页。

[4] “五年四证”，五年即在增城市居住五年以上。四证即《户口簿》、在本市的固定住址证明或《居住证》等有效居住证明、《广东省就业失业手册》或合法经营证明并参加社会保险的证明、计生证明。

[5] 人民网：“中国医保覆盖率95%初步进入全民医保国家行列”，http：//politics.people.com.cn/n/2012/0722/c1001-18569140.html。

[6] 国际劳工局：《关于中国深化养老保险制度改革顶层设计的研究报告》（内部报告）。

[7] 养老保险的“六统一”，即统一基本养老保险制度和有关政策，统一缴费基数和比例，统一基本养老保险待遇，统一管理基金，统一编制和实施基本养老保险预算，统一信息系统平台和相关业务流程。

[8] 郑功成主编《中国社会保障改革与发展战略（救助与福利卷）》，人民出版社，2011，第6页。

[9] 杨家亮：“2014.01：中国人文发展指数比较分析”，http：//www.stats.gov.cn/tjzs/tjsj/tjcb/dysj/201402/t20140220_513674.html。

[10] 数据来源于国家统计局2013年国民经济和社会发展统计公报，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-02/24/c_119477349_5.htm。

[11] 王延中主编《中国社会保障发展报告（2012）》，社会科学文献出版社，2012，第34页。

[12] 中国人民大学经济研究所、东海证券有限责任公司研究所：《经济繁荣期的财政政策调整》，《中国宏观经济分析与预测（2008年第一季度）》。