一 少数民族基本养老服务的城乡一体化

社会保障城乡一体化是指社会保障制度的设计、运行和管理等应城乡统筹，一体规划，全面覆盖，使国民不分城乡，均平等享有与经济社会发展相适应的社会保障资源。社会保障城乡一体化的目标是建立制度完善、项目齐全、覆盖全面、标准统一、管理高效、机制健全、可持续的城乡一体的社会保障机制，形成具有中国特色、符合转型中国社会实际的城乡一体化社会保障和社会救助体系，确保城乡居民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法获得物质帮助的权利，达到社会保障普惠和公平之目标。[16]

到目前为止，我国城镇社会保障制度已基本确立，基本涵盖了社会保障的所有项目，而农村社会保障仅包括五保供养、低保、特困户基本生活救助、优抚安置等，养老保险、医疗保险和社会救助在一些农村地区基本处于空白状态。这种城乡分割的二元社会保障体制剥夺了农民平等享有社会公共资源的权利，加重了农民的养老看病负担，也恶化了农民的生存环境，增加了农民的生存压力，降低了农民的生活质量，影响了农民甚至其子女的发展，是农村未成年人辍学、流动、流浪和犯罪的重要促成因素之一。城乡差距导致数以亿计的农村青壮年流入城市，造成农村劳动力趋于老化，也是城乡差距、贫富差距的内在制度根源。农村青壮年劳动力向城市的转移，进一步降低了农村的竞争力和再造能力，进而形成了城乡差距的恶性循环和城乡经济发展的失衡以及整体经济效益的低下。因此，应探索农村养老的发展新模式和城乡养老的衔接方式，统筹城乡养老服务的发展，进而促进各生产要素在城乡之间的合理流动和优化配置，实现城乡经济、社会、文化、生态的协调发展，最终扭转城乡养老服务不平衡的现状。

党的十八大报告提出推进城乡一体化的发展战略，需要改革城乡分割的社会养老服务体系建设，让城乡老人平等享受经济社会发展成果。这就要求少数民族地区养老服务保障制度设计要以公平理念为核心，消除城乡之间、不同社会阶层或群体之间的“身份”差别。要做到这一点，国家要向少数民族地区实行政策倾斜，地方政府要重点加大养老服务建设的投资力度。我国实行城乡二元结构，养老服务体系也因此呈现出城乡分割的局面，制约了养老服务水平的提高。只有实现城乡一体化，才能提高民族地区养老服务水平，缩小城乡养老待遇的差距，提高社会保障效率，维护民族地区社会稳定，促进少数民族地区经济繁荣发展。在少数民族地区实现社会养老的城乡一体化，笔者认为，应该做到以下几点：第一，加快少数民族地区的城镇化建设。少数民族地区普遍城镇化水平不高，农民的数量较多，实现民族地区的养老一体化，首先应加快城镇化建设，吸引农村剩余劳动力，使其参加城市社会保障，从而减少农民数量，为社会养老的城乡一体化打好基础；第二，解决农民工在城镇的户口问题。若要一劳永逸地解决社会养老的城乡一体化问题，仅仅吸引农村剩余劳动力是不够的，还应进一步解决农民工的身份问题，使其成为城市居民，为其提供均等的养老、医疗等社会保障体系，从而实现社会养老的城乡一体化。