三 渐进调整、逐步统一

城镇社会保障制度体系是建立在与城镇相适应的经济发展水平和社会结构基础上的，而我国的一个特有的国情就是城乡经济和社会发展差别巨大。现阶段如果将整个城镇社会保障制度体系移植到少数民族地区特别是少数民族农村地区，不但不能达到社会保障制度本身的目的，反而可能对少数民族地区的经济发展带来不利影响。所以，分步实施、逐渐调整并最终统一是必然选择。从方式上看，可以选择少数民族地区要求最迫切的社会保障项目作为突破口，在考虑少数民族地区社会经济发展情况的前提下逐步完善社会保障体系。

鉴于民族地区长期存在的城乡二元典型结构，并将在相当长的时间里持续这种状态，民族地区的养老体系应该确立“渐进调整、逐步统一”的方针政策。即在空间上，分两个区域分别推进：一方面，针对民族地区城镇区，争取与全国大多数城镇的社保体系接轨，以社会保险为主体，以社会福利为补充，建立城市社区一体化的社会保障制度；另一方面，针对民族地区农（牧）区，考虑到这些地区大多经济发展较为落后，应重点发展社会救助，附带发展其他社会保障形式，建立适合特定地区的社会养老体系。另外，在时间上，应该分阶段推进民族地区的社会养老体系。完整、有效的社会保障体系的建立绝不能一蹴而就，需要在一定时间内，有计划、分步骤地逐步完成。在这一过程中，应该首先选择最为紧迫的、与当地少数民族基本生活最为贴近的项目优先发展，其他项目辅助发展，先成形的项目再带动尚未成形的项目发展，最终实现一体化模式。